II SA/Gl 661/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w C. na czynność Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności i orzeka, że czynność ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. pomiędzy Powiatem [...] a "A" Sp. z o.o. w C. ( zwanym dalej Spółką ) została zawarta umowa, której przedmiotem było wykonanie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej T. Realizacja umowy miała przebiegać w pięciu kolejnych etapach. Do zadań wykonawcy należało między innymi utworzenie numerycznej mapy ewidencyjnej i przeprowadzenie kontroli spójności geometrii obiektów mapy z częścią opisową operatu ewidencyjnego. Czynności te miały dotyczyć wszystkich działek położonych w obrębie ewidencyjnym. Wynagrodzenie strony ustaliły na kwotę [...] zł. W związku z przyjęciem do zasobu dokumentacji wykonanej w ramach pracy objętej umową z dnia [...] r., za wydane materiały i informacje niezbędne do wykonania wskazanej powyżej pracy, pracownik Starostwa Powiatowego w T. wystawił w dniu [...] r. rachunek nr [...] na łączną kwotę [...] zł. Wskazana kwota obejmowała modernizację [...] działek – kwota [...] zł oraz modernizację [...] budynków – kwota [...] zł i została pomniejszona o dokonaną przedpłatę w wysokości [...] zł. Pismem z dnia 13 marca 2012 r., które wpłynęło do siedziby Starostwa Powiatowego w T. w dniu [...] r., Spółka wezwała Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zawyżeniu opłat za zgłoszenie roboty geodezyjnej polegającej na modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Uzasadniając wezwanie Spółka wskazała, że nie zgadza się z obciążeniem opłatą w wysokości [...] zł za zgłoszenie modernizacji ewidencji [...] działek, gdyż co prawda specyfikacja techniczna zamówienia wymieniała modernizację tej liczby działek, jednak faktycznie wykonano modernizację ewidencji [...] działek i w związku z tym opłata za ich zgłoszenie winna wynosić [...] zł. Spółka zaznaczyła, że po uwzględnieniu dokonanej przedpłaty w wysokości [...] zł do zapłaty pozostała jedynie kwota [...] zł. Zdaniem Spółki opłacie powinny podlegać tylko te działki, które uległy faktycznie modernizacji, tj. [...] działki dla których wykonano wykazy zmian danych ewidencyjnych. Przytaczając treść § 46 pkt 2 ppkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U z 2001 r. Ne 38, poz. 454 ), zgodnie z którym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykaz zmian danych ewidencyjnych, Spółka podniosła, że obciążenie jej opłatami za działki dla których nie zostały wykonane wykazy zmian danych ewidencyjnych jest nieuzasadnione. W odpowiedzi na to wezwanie, organ w piśmie z dnia 30 maja 2012 r. wskazał, że w rozdziale I pkt. 8.1 specyfikacji podano precyzyjnie, że opłata na Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym będzie naliczana zgodnie z pozycją Lp. 2 tabeli nr III załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego ( Dz. U. z 2004 r. nr 37, poz. 333). Przepisy ww. rozporządzenia w § 55 określają modernizację jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu między innymi modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Do zadań Spółki należało w szczególności utworzenie numerycznej mapy ewidencyjnej i przeprowadzenie kontroli spójności geometrii obiektów mapy z częścią opisową operatu ewidencyjnego. Czynności te dotyczyły wszystkich działek położonych w obrębie ewidencyjnym. W świetle powyższego przedmiotowy rachunek za modernizację ewidencji gruntów i budynków dla [...] działek i [...] budynków jest prawidłowy. Pismo to doręczone zostało Spółce w dniu 7 maja 2012 r. Pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Starosty [...] polegającą na obciążeniu opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne poprzez wystawienie rachunku nr [...] z dnia [...] r. na kwotę [...] zł. Skarżąca domagała się uchylenia aktu w postaci obciążenia skarżącej ww. rachunkiem i zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. W skardze przytoczono stan faktyczny sprawy, a następnie podkreślono, że opłacie winny podlegać tylko działki które uległy faktycznej modernizacji tj. [...] działki dla których wykonano operaty, natomiast pozostałe działki wymienione w specyfikacji technicznej zamówienia nie podlegały żadnym zmianom ani aktualizacji. W piśmie z dnia 22 maja 2012 r., które Sąd uznał za odpowiedź na skargę Starosta [...] podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Wskazał, że przedmiotem umowy nr [...] z dnia [...] r. zawartej pomiędzy Powiatem [...] a Spółką było wykonanie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej T. zgodnie z warunkami opisanymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Specyfikacja określa szczegółowo zakres zamówiony prac, które obejmowały: - utworzenie numerycznej mapy ewidencyjnej, zawierającej wszystkie elementy wymienione w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38 poz. 454); - obliczenie powierzchni działek ewidencyjnych i porównanie z powierzchnią ewidencyjną; - obliczenie powierzchni użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych w działkach ewidencyjnych; - wprowadzenie do operatu ewidencyjnego zmian wynikających z wykazów sporządzonych przez spółkę wraz z przygotowaniem zawiadomień o zmianach; - założenie ewidencji budynków; - przeprowadzenie kontroli spójności geometrii obiektów mapy z częścią opisową operatu ewidencyjnego oraz - udział w postępowaniu formalno – prawnym dotyczącym wyłożenia projektu modernizacji. Organ zaznaczył, że w rozdziale I pkt. 8.1 specyfikacji wskazano jak będzie naliczana opłata na Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Ponadto wskazał, że czynności związane z utworzeniem numerycznej mapy ewidencyjnej i przeprowadzeniem kontroli spójności geometrii obiektów mapy z częścią opisową operatu ewidencyjnego dotyczyły wszystkich działek położonych w obrębie ewidencyjnym. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego wykonania przez Spółkę modernizacji ewidencji jedynie [...] działek organ podniósł, że przy takim przyjęciu należałoby uznać, że zlecenie nie zostało wykonane w całości, a ponadto że w interesie wykonawcy byłoby zrealizowanie treści zamówienia w jak najmniejszym zakresie w celu uniknięcia naliczenia kosztów przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Jeżeli Spółka jako wykonawca umowy miała wątpliwości, co do sposobu naliczania opłaty to powinna zwrócić się o ich wyjaśnienie do organu jako zamawiającego w trakcie postępowania przetargowego, a nie kwestionować ten sposób już po zrealizowaniu przedmiotu umowy. Organ podniósł, że zmiana sposobu naliczania opłaty na tym etapie postępowania wiązałaby się z nierównym traktowaniem podmiotów przystępujących do przetargu, ponieważ głównym kryterium wyboru była proponowana cena, a oferty pozostałych podmiotów, uwzględniające pełne koszty ośrodka za cały zmodernizowany obiekt w konsekwencji były wyższe. Strony na rozprawie przed Sądem podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są należnościami publicznoprawnymi przez to, że mają charakter przymusowy i bezzwrotny, pobierane są przez właściwy organ administracyjny, który jednostronnie ustala wysokość tych opłat, a na wypadek ich nieuiszczenia podlegają egzekucji administracyjnej. Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne mają więc charakter daniny publicznej w związku z konkretnym działaniem organu administracyjnego. Za takim przyjęciem przemawia treść art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz jednolita lina orzecznicza sądów administracyjnych. Zgodnie ze wskazanym przepisem udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem jedynie przypadków określonych w tej ustawie oraz ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Do dnia do 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu wyżej wymieniona czynność organu uznawana była za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., a skargę do sądu na taką czynność można było wnieść, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 43/10 i postanowienie NSA z dnia 5 października 2010 r., I OSK 1594/10). W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. nr 157,poz. 1240 z późn. zm) w której uregulowano kwestię formy ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (decyzja administracyjna) oraz kwestię właściwości organów uprawnionych do wydania takiej decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Zgodnie z treścią art. 60 tej ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, m. in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7). Takimi dochodami (należnościami publicznoprawnymi), których obowiązek uiszczenia wynika z art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Opłaty za udostępnienie z właściwego ośrodka prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny danych, informacji i innych materiałów wymienionych w tym przepisie pobierane są przez właściwego starostę (będącego organem administracji geodezyjnej i kartograficznej) i odprowadzane na rachunek jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, właściwy organ wydaje decyzję. W stosunku do dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw organami tymi są: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). Podkreślić należy, że ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje formy, w jakiej starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) ustala i pobiera opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne. W tej sytuacji należy przyjąć, że z dniem 1 stycznia 2010 r., uwzględniając powołane przepisy ustawy o finansach publicznych, ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji. Taki pogląd wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt I OW 7/11 – http:CBOSA i z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11 – Lex nr 1120701. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. W przedmiotowej sprawie w związku z zawarciem w dniu [...] r. przez skarżącą Spółkę i Powiat [...] umowy na wykonanie opracowania geodezyjnego, na wniosek skarżącego udostępniono mu z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w T. materiały geodezyjne oraz dane i informacje zgromadzone w bazach danych. Następnie Starostwo Powiatowe w T. wystawiło dla strony skarżącej – "A" Sp. z o.o. w C. w dniu [...] r. rachunek numer [...] na kwotę [...] zł. W ocenie Sądu wystawiony rachunek spełnia warunki do potraktowania go jako czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast zgodnie z tym co wskazano powyżej, Starosta [...] orzekając w stanie prawnym po dniu 1 stycznia 2010 r. powinien wydać decyzję ustalającą wysokość opłaty za udostępnione skarżącemu materiały geodezyjne oraz informacje i dane z bazy danych Ośrodka. Taka decyzja, po stwierdzeniu ostateczności, na wypadek nieuiszczenia opłaty jako tytuł egzekucyjny może stanowić podstawę do uruchomienia egzekucji administracyjnej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]. Jednocześnie z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że czynność ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Z kolei rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (257 zł), znajduje oparcie w treści art. 200 P.p.s.a. Na marginesie należy zauważyć, że do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny nie rozpoznał wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niegodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne z art. 92 ust. 1 w związku z art. 217 Konstytucji RP, sprawa zarejestrowana pod sygn. akt K 30/12. Wskazana okoliczność nie stanowiła jednak przeszkody w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, ponieważ Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących wysokości nałożonej na skarżącą Spółkę opłaty za wykonanie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej T.