II OSK 221/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska ( spr. ) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wałbrzycha od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 169/12 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego i [...] S.A. z siedzibą w N. na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulicy M. w Wałbrzychu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miejskiej Wałbrzycha na rzecz [...] S.A. z siedzibą w N. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych oraz na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 169/12, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego i [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 28 listopada 2011 r., Nr XXI/181/2011 wydanej w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulicy [...] w W. oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Uchwałą z dnia 28 listopada 2011 r., Nr XXI/181/2011, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 147, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.z.p.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej Wałbrzycha Nr VIII/49/11 z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy [...] w W., po stwierdzeniu, że projekt nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wałbrzycha uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Wałbrzycha Nr Xl/154/99 z dnia 30 czerwca 1999 r. Rada Miejska Wałbrzycha uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy [...] w W. Skargi na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesione zostały przez Wojewodę Dolnośląskiego oraz [...] S.A. z siedzibą w N. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały wskazał, że kluczowe jest w sprawie, iż gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania -uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej /art. 9 ust.1 u.p.z.p./. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne /fundamentalne/ - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust.5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Z powyższej regulacji niewątpliwie zatem wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z zapisami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego -wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, z tej to przede wszystkim przyczyny, że ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., II OSK 1294/07, LEX nr 516797). Zatem tak uchwalenie, jaki i zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi niezbędny element /etap/ poprzedzający tak sporządzenie projektu planu miejscowego, jak i uchwalenie tegoż planu. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd podkreślił, że tak ze znajdującego się w dokumentacji planistycznej opracowania "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. [...] w W., Wałbrzych 2011", jak i z uzasadnienia uchwały Nr VIII/49/11 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulicy [...] w W., jednoznacznie wynika, że dla skutecznego uchwalenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego - zachodziła konieczność wcześniejszego uchwalenia zmiany Studium dla tego terenu. Kluczową przy tym okolicznością jest to, że tak z w/w dokumentów, jak i ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wałbrzycha uchwalonym uchwałą Nr Xl/154/99 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 30 czerwca 1999r. i zmienionym uchwałą Nr XI1/142/03 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 10 lipca 2003r. oraz uchwałą Nr XXII/197/08 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 28 marca 2008r. wynika, że skarżona uchwała obejmowała obszar oznaczony w Studium poniższymi symbolami i mającymi w studium następujące przeznaczenie: K 4.2., dla którego w ramach uwarunkowań rozwoju wskazuje się na tereny częściowo zalesione, częściowo nieużytkowane, a w części objęte zabudową usługową ustalając jako kierunek zagospodarowania przestrzennego utrzymanie zieleni wysokiej oraz rekultywację pozostałej przestrzeni; K 4.3., dla którego w ramach uwarunkowań rozwoju wskazuje się na zabudowę przemysłową (teren byłej kopalni i koksowni "[...]"), ustalając jako kierunek zagospodarowania przestrzennego przekształcenia strukturalne i funkcjonalne; Ponadto w ramach problematyki realizacyjnej, obszarami i zasadami lokalizacji wielkopo-wierzchniowych obiektów handlowych obszar ten zaliczony został do terenów dopuszczalnych lokalizacji WOH o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 (lokalizacja pozostałych WOH); K 4.4., dla którego w ramach uwarunkowań rozwoju wskazuje się na składowisko odpadów przemysłowych, ustalając jako kierunek zagospodarowania przestrzennego utrzymanie obecnej funkcji terenu. Dopiero uchwalona w dniu 28 listopada 2011r. /czyli w tym samym dniu co skarżony plan/ zmiana Studium dla opisanego wyżej obszaru ustaliła aktualne kierunki zagospodarowania, tj. dla terenu oznaczonego symbolem: K.4.2. Utrzymanie zieleni wysokiej oraz rekultywacja pozostałej przestrzeni, K.4.3. Teren przekształceń strukturalnych i funkcjonalnych, K.4.4. Rekultywacja poprzez nasadzenie zieleni wysokiej. W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że skoro zgodnie z przepisem art.15 ust.1 u.p.z.p. zasadą jest, że sporządzany przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projekt planu miejscowego musi być zgodny z zapisami studium, a co oznacza zgodność z obowiązującym /uchwalonym/ studium, to w niniejszej sprawie nie dochowano owej zasadzie jako, że nie zachodziła taka zgodność. Zdaniem Sądu, niewątpliwe jest bowiem w sprawie, że na etapie sporządzania projektu przedmiotowego planu, studium w wersji, która służyła za podstawę przyjętych ustaleń w projekcie planie, jeszcze nie obowiązywało. Potwierdzeniem tegoż - jak to już wyżej Sąd podkreślił - jest dokumentacja planistyczna, z której m. innymi wynika, że w tymże samym ogłoszeniu z dnia 4 maja 2011 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha zawiadamia o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium (...) oraz miejscowego planu zago- spodarowania przestrzennego miasta Wałbrzycha - terenu w rejonie ul. [...]. Także znajdujące się w tejże dokumentacji planistycznej dalsze ogłoszenia o wykładaniu do publicznego wglądu tak projektu zmiany studium jak i projektu przedmiotowego planu, wskazują, że czyniono to w tych samych dniach, czyli że prace związane tak ze zmianą studium jak i prace związane z sporządzaniem planu toczyły się równocześnie. Okoliczność tę także potwierdza sama Rada w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, stwierdzając, cyt.: "Prace projektowe były prowadzone równolegle; nad zmianą studium i nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy brak było ostatecznej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady o jego zmianie, gdy zaś zapisy studium stanowią podstawę i punkt wyjścia dla jakichkolwiek dalszych prac planistycznych, to należało przyjąć, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem zasad sporządzania planu, określonych cyt. wyżej przepisem art.15 ust. 1 i art. 17 pkt.4 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Już to tylko naruszenie zasad sporządzenia planu, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości - zgodnie z art. 28 ust.1 u.p.z.p. Zbieżne z powyższym rozstrzygnięciem jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym absolutnie niedopuszczalne jest jednoczesne /na jednej sesji rady gminy/ podjęcie uchwały sprawie studium i planu miejscowego, gdyż stanowi to pogwałcenie regulacji określonych w ustawie (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2101/11 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazał przy tym, że w przytoczonym wyżej wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekając stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, przyjął że pozostałe zarzuty skargi nie mogły być objęte oceną Sądu, bowiem w istocie są one przedwczesne skoro kwestionowana uchwała nie mogła być podjęta jednocześnie z uchwałą w sprawie zmiany studium ściśle wiążącej się z możliwością wprowadzenia określonych unormowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu mając jednak niemniej na uwadze ewentualne ponowne podjecie prac związanych z uchwalaniem planu zagospodarowania dla przedmiotowego terenu, zwrócił uwagę na nieprawidłowości (uchybienia) zaistniałe w uchwalonym, a zaskarżonym w niniejszej sprawie planie. W tym miejscu Sąd I instancji w sposób szczegółowy odniósł się do tych zapisów planu, które w jego ocenie są niezgodne z obowiązującym prawem. Odnosząc się zaś do skargi [...] S.A., Sąd stwierdził, po analizie wybranych zapisów planu, że nie można uznać, aby Rada Miejska Wałbrzycha w sposób należyty i wnikliwy wyważyła interesy indywidualne Spółki w zestawieniu z interesem publicznym -gminnym. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczając się do powyższych ustaleń na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i na podstawie art. 152 p.p.s.a orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska Wałbrzycha, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 ustawy Kodeks cywilny (k.c), polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że działania organu administracyjnego - Rady Miejskiej Wałbrzycha- naruszały zasady wykonywania prawa własności podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów winna, w świetle ustalonego stanu faktycznego, doprowadzić do stwierdzenia, że skarżący [...] S.A. nie został w wyniku przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulicy [...] w W. (dalej: mpzp) uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 28 listopada 2011 r. Nr XXI/181/2011 pozbawiony swoich uprawnień właścicielskich w stopniu, który jest sprzeczny z zasadami współżycia społecznego oraz ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa; 2) art. 20 ust. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nastąpiło uchybienie przepisom określającym tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającego na stwierdzeniu zgodności z zapisami Studium, uchwalenie zmiany którego poprzedziło uchwalenie planu miejscowego; 3) obrazę art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 i art. 17 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem zasad sporządzania planu dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przez Sąd I instancji, mimo że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które powoduje nieważność zaskarżonej uchwały; 4) naruszenie prawa materialnego tj. przepisów art. 2 ust. 1, art. 14 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt. 9 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały; 5) naruszenie prawa materialnego tj. przepisów art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związ- ku z § 4 pkt 9 lit. a i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Rada Miejska Wałbrzycha uchwalając plan miejscowy zbadała zgodność jego projektu z ustaleniami studium czyniąc zadość dyspozycji zawartej w art. 20 u.p.z.p. Nie do przyjęcia jest stanowisko Sądu I instancji, że Rada uchwalając zaskarżony plan miejscowy nie mogła stwierdzić jego zgodności ze Studium, gdyż uchwalenie zmiany Studium nastąpiło bezpośrednio przed uchwaleniem planu. Skoro Studium nie jest przepisem prawa miejscowego to jego obowiązywanie rozpoczyna się z chwilą podjęcia uchwały w przedmiocie Studium. Stąd też, Rada nie naruszyła procedury sporządzania i uchwalania planu, gdyż w sposób legalny i oczywisty mogła stwierdzić, że ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń Studium, bowiem w chwili podejmowania uchwały o planie zmiana Studium obowiązywała i plan nie naruszał jego ustaleń. Ponadto skarżąca kasacyjnie Rada w sposób szczegółowy odniosła się do wskazanych przez Sąd I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego związanych z nieprawidłowymi zapisami planu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Przepis art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. ), dalej P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważnością określone w art. 183 §2pkt.1-6 P.p.s.a. w niniejszym postępowaniu nie zostały stwierdzone. Niesporne w sprawie jest, że Rada Miejska Wałbrzycha jednocześnie na tej samej sesji podjęła uchwałę zarówno w sprawie zmiany studium, umożliwiającą podjęcie uchwały w sprawie przedmiotowego planu jak i zaskarżoną w sprawie uchwałę w sprawie miejscowego planu. Takie działanie niewątpliwie narusza określone w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003.80.717. ze zm.) zasady sporządzania planu jak i tryb postępowania. W studium określa się politykę przestrzenną gminy, zaś zmiana tej polityki wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i we wskazanym trybie. Przed przystąpieniem do procedury planistycznej gmina ma obowiązek doprowadzić do podjęcia uchwały intencyjnej (art.14). Zgodnie z art. 14 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia i przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w myśl ust. 5 powołanego artykułu przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w myśl art. 17 ustawy organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych, określonych w tym przepisie. Zgodnie z art. 20 ust.1 ustawy podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium . Za niedopuszczalne zatem uznać należy jednoczesne, na tej samej sesji rady gminy podjęcie uchwały w sprawie zmiany studium, umożliwiającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i podjęcie uchwały w sprawie tego planu. W istocie bowiem ustawodawca wymaga zgodności pomiędzy tymi dwoma aktami już w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Rację miał zatem sąd I instancji uznając iż w niniejszej sprawie naruszenie opisanej zasady sporządzenia planu skutkować musiało przyjęciem nieważności kontrolowanego aktu. Za przedwczesną uznać należało ocenę dokonaną przez sąd I instancji w zakresie analizy poszczególnych unormowań planu w sytuacji gdy kwestionowana uchwała nie mogła być podjęta jednocześnie z uchwałą w sprawie zmiany studium. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela w tym względzie stanowisko wyrażone przez ten Sąd w innym składzie, w wyroku jaki zapadł dnia 22.12.2011r. w sprawie o sygn. II OSK 2101/11. Z tych przyczyn w niniejszym uzasadnieniu zaniechano oceny zarzutów odnoszących się do wyroku sądu I instancji w zakresie dokonanej tam oceny szczegółowych unormowań planu. Przedwczesność w zakresie analizy szczegółowych unormowań planu nie ma wpływu na stwierdzoną przez sąd I instancji nieważność zaskarżonej uchwały wobec naruszenia przez Radę istotnych zasad sporządzania planu oraz trybu jego uchwalania poprzez jednoczesne uchwalenie planu i umożliwiającej to zmiany studium. W tym stanie rzeczy mając na względzie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt.2 P.p.s.a.