II SA/Wr 487/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - hurtownię materiałów budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr[...], podjętą po wcześniejszym dwukrotnym uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzji organu pierwszej instancji wydanej w tej sprawie z jednoczesnym jej przekazaniem do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, Burmistrz Miasta O. stosując przepis art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 i późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na wniosek M.-B. U. M. i K. M. sp. j. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji oznaczonej jako przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy – hurtownię materiałów budowlanych na działce nr[...], AM-[...], obręb O., położonej przy ul. B. w O. W osnowie decyzji organ orzekający określił warunki wynikające z przepisów odrębnych w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego zabytków i dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych oraz pouczył, że dla projektowanej inwestycji należy spełnić wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133), ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 126, poz. 839 z późn. zm.). W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz Miasta O. przedstawił stan faktyczny sprawy, uwzględniając w nim wszystkie podjęte w niej dotychczas czynności procesowe, w tym orzecznicze, a następnie wyjaśnił, że aby ustalić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowanie terenu, zgodnie z §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), organ wyznaczył - naniósł na załączniku graficznym do decyzji - obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren analizowany został wyznaczony wokół działki nr [...]AM [...] obręb O., położonej przy ul. B., której dotyczy wniosek. Granica obszaru analizowanego została wyznaczona, zgodnie z §3 ust. 2 w/w rozporządzenia, na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000. Granica wyznaczona została w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, która dla działki nr [...] AM [...] obręb O. wynosi 18,5 m, tj. granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości od ok. 112 m do ok. 330 m w ten sposób, że nie przecina działek oraz obiektów budowlanych wchodzących w obszar analizowany (wyznaczono ją po obrysie granic działek). Następnie organ dokonał ponownej analizy co do łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W pierwszej kolejności zbadane zostało spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego ujęte w decyzji nr [...] z dnia [...] r. Dlatego też do części tekstowej analizy wprowadzono tabelaryczne zestawienie wszystkich zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym z podaniem numerów działek wraz z charakterystyką funkcji budynków znajdujących się na poszczególnych działkach. Na analizę graficzną naniesiono oznaczenia liczbowe, które mają odniesienie w legendzie załącznika graficznego i szczegółowy opis w części tekstowej analizy. Wobec powyższych uwarunkowań doprecyzowanie części graficznej i tekstowej analizy potwierdziło zasadność przyjętych ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gdyż jak wynika z nowo przeprowadzonej analizy na działkach nr[...], [...],[...] AM [...] obręb O. oraz na działach nr[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] AM [...] obręb O. znajduje się zabudowa usługowa, co potwierdza fakt o możliwości wprowadzenia a tym samym kontynuowania funkcji usługowej w budynku objętym wnioskiem. Dodatkowym dowodem w aktach sprawy potwierdzającym spełnienie wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym jest inwentaryzacja fotograficzna obiektów znajdujących się obszarze analizowanym. Na podstawie powyższych uwarunkowań i dołączonych dowodów w sprawie stwierdzono, że w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej do zabudowy działki znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej oraz bliźniaczej, zabudowa mieszkalna wielorodzinna w zabudowie wolnostojącej, związane z nią budynki gospodarcze i garażowe oraz zabudowa usługowa, która jest dostępna z tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja czyli z ul. B. Wprowadzenie funkcji usługowej na wnioskowanej działce, jako towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej, będzie odbywać się na zasadach nawiązujących do istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich. Działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W związku z powyższym przeprowadzono ponowną analizę w zakresie o którym mowa w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie której stwierdzono, że: - ze względu na rodzaj i zakres planowanej inwestycji, na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia odstępuje się od ustalenia obowiązującej zabudowy, gdyż planowana inwestycja nie wymaga jej ustalenia (inwestycja nie wychodzi poza istniejący obrys budynku), - ze względu na rodzaj i zakres planowanej inwestycji, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia odstępuje się od ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gdyż planowana inwestycja nie zmienia powierzchni zabudowy, - ze względu na rodzaj i zakres planowanej inwestycji, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia odstępuje się od ustalenia szerokości elewacji frontowej, gdyż planowana inwestycja nie zmienia jej szerokości (planowana inwestycja nie wychodzi poza istniejący obrys budynku), - ze względu na rodzaj i zakres planowanej inwestycji, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia odstępuje się od ustalenia wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej, gdyż planowana inwestycja nie zmienia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, - ze względu na rodzaj i zakres planowanej inwestycji odstępuje się od ustalenia geometrii dachu, gdyż planowana inwestycja nie zmienia geometrii dachu. Następnie zbadane zostało spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym teren ma dostęp do drogi publicznej. Teren objęty wnioskiem, tj. działka o nr [...] AM [...] obręb O. ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - działki o nr [...] AM [...] obręb O. ul. B. Zbadane zostało również spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3, zgodnie z którym uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Materiał dowodowy, zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, wskazuje iż wnioskowana do zabudowy nieruchomość w zakresie dostawy mediów będzie obsługiwana z istniejących przyłączy. Uzbrojenie umożliwiające dostawę wody, odbiór ścieków oraz dostawę energii elektrycznej, zostało zagwarantowane stosownymi umowami zawartymi między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem tj. M.-B. U. M. i K. M. Spółka Jawna. Kolejno zbadane zostało spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Działka o nr [...] AM [...] obręb O. stanowi użytek oznaczony symbolem B i w odniesieniu do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie kwalifikuje się do gruntów rolnych i leśnych, które wymagają uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i leśnych na cele nieleśne. Ostatecznie zbadane zostało spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Analiza wykazała, że wnioskowany teren nie znajduje się w obszarze, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego (art. 14 ust. 7), a zatem nie ulega obligatoryjnemu zawieszeniu do czasu uchwalenia takiego planu (art. 62 ust. 2). Ponadto stwierdzono, że planowane zamierzenie budowlane spełnia wymogi przepisów odrębnych i skutkuje możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że dołożył należytej staranności przeprowadzając analizę funkcji i cech zabudowy, zgromadził i ocenił materiał dowodowym kierując się treścią art. 7 i art. 77 kpa i respektując zasadę prawdy obiektywnej, a ponadto prowadził postępowanie stosując się do wymagań wynikających z art. 10 § 1 kpa. Ponadto podał, że decyzja została uzgodniona z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W. i zarządcą drogi oraz, że nie wymagała uzgodnienia ze starostą, wojewodą i marszałkiem województwa ani innymi instytucjami wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt 1, 3-8, 10-11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wniosek nie odnosił się do obszarów i zadań podlegających ochronie i uzgadnianiu. W zakończeniu uzasadnienia Burmistrz Miasta O. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przez planowaną inwestycję wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymagane dla ustalenia warunków zabudowy. Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł F. K., zarzucając, że zaskarżona w toku instancyjnym decyzja narusza przepisy prawa dotyczące przede wszystkim ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, bowiem uciążliwa działalność będzie prowadzona w części budynku mieszkalnego i zamieszkiwanego. Odwołujący się podał również, że przedmiotowy budynek jest obiektem zabytkowym, natomiast przed wydaniem zaskarżonej decyzji dokonano w nim daleko idących ingerencji budowlanych bez stosownych pozwoleń. W uzupełniającym odwołanie piśmie z dnia 30 kwietnia 2010 r. F. K. ponownie wskazał na uciążliwość inwestycji i dotychczasowe prowadzenie prac bez nadzoru budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W wyczerpującym uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało treść art. 59 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 5 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wyjaśniło, że oceniając dopuszczalność realizacji zaskarżonej inwestycji, uznało, że spełnia ona warunki określone w przywołanym wcześniej przepisie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ: - działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. B. - są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy; - teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. B.; - istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren zainwestowania stanowi użytki oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "B" nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; - żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto – zdaniem Kolegium - analiza przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazuje, że planowana inwestycja nie narusza zastanego ładu przestrzennego otoczenia. W dalszych motywach decyzji Kolegium wskazało, że wbrew zarzutom odwołania planowana funkcja nie będzie naruszać zastanego ładu przestrzennego okolicy. Nie można bowiem stracić z pola widzenia, że kontynuacja funkcji - jako zasadnicze kryterium ustalenia warunków zabudowy - oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...) Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. (...) Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne" (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, str. 500). W ocenie Kolegium wykładnia systemowa, która respektuje okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedną z form prawnej reglamentacji uprawnień właściciela nieruchomości co do sposobu jej zagospodarowania, powinna pojęcie "kontynuacji" rozumieć szeroko, tj. jako brak sprzeczności z istniejącą funkcją. Takie też zapatrywanie zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, niepubl., wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Wr 641/07, niepubl.). Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowym, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, jeśli analiza urbanistyczna wskazuje przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich (por. niepubl. wyrok NSA z 21 lipca 2009 r., II OSK 1193/08). Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że jak wynika z przeprowadzonej analizy, najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji nie cechuje się jednolitym wzorcem funkcji. Występuje tam zarówno zabudowa mieszkaniowa jak i usługowa. Co istotne, taka właśnie zabudowa usługowa, zbieżna z funkcją planowanej inwestycji występuje na działkach bezpośrednio przylegających do terenu potencjalnego zainwestowania (poz. 21 -24 analizy), dlatego w takiej sytuacji nie można – zdaniem Kolegium – mówić o sprzeczności planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz istniejącego stanu otoczenia, która ewentualnie mogłaby uzasadnić wydanie decyzji odmownej. W dalszej części uzasadnienia Kolegium szczegółowo wyjaśniło przesłanki uznania zaskarżonej decyzji ze podjętą w sposób zgodny z przepisami procesowymi, natomiast w jego zakończeniu odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu podało, że w aktualnym stanie prawnym nie został sformułowany zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w całości lub części, ponadto prowadzenie przez inwestorów robót budowlanych niezgodnie z przepisami powinno być przedmiotem postępowania właściwego organu nadzoru budowlanego, natomiast nie ma wpływu na ocenę dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W takich okolicznościach Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw dla wydania decyzji odmownej. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował F. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności poprzez przyjęcie, że chociażby jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu podczas, gdy obiekty przy ul. B.to obiekty o charakterze mieszkalnym lub rekreacyjnym, a planowane zagospodarowanie terenu hurtownią materiałów budowlanych odbiega od warunków wskazanych w wymienionym przepisie, wskutek czego jest uciążliwe dla działek sąsiednich. Powołując się na tak sformułowany zarzut F. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest możliwe tylko wówczas, gdy łącznie spełnione są warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast zaskarżona decyzja nie spełnia tak kategorycznie określonych wymagań, bowiem w sprawie nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy. Ponadto – w ocenie skarżącego – wydana w sprawie decyzja nie respektuje zasady ,,dobrego sąsiedztwa". Elementu tego nie rozważono w postępowaniu instancyjnym ani w stosunku do nieruchomości skarżącego, ani w stosunku do innych obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Zbagatelizowano również – zadaniem skarżącego – fakt, że przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym, w którym zamieszkuje również skarżący wraz z rodziną, przedmiotowy teren ma charakter wypoczynkowo-rekreacyjny, a hurtowania zwiększa intensywność użytkowania nieruchomości, ze względu na używanie ciężkiego sprzętu oraz dużych gabarytowo pojazdów i jest to fakt oczywisty. W zakończeniu uzasadnienia skarżący wskazał, że inwestorzy prowadząc prace budowlane niezgodnie z przepisami prawa dopuścili się czynów karalnych oraz, że niewłaściwe jest uznawanie przez organy orzekające w sprawie, iż taki fakt nie ma wpływu na ocenę dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której on dotyczy. W odpowiedzi na skargę przedstawioną w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 25 lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w sprawie i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 3 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Orzekając kasacyjnie Sąd uwzględnił to, że materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie w formie decyzji warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy – hurtownię materiałów budowlanych, przewidzianej do realizacji w O. przy ul. B., na działce nr[...], AM-[...], obręb O. Tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej, poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia regulują przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z materiału sprawy wynika, że przesłanki określone we wskazanym powyżej przepisie istnieją w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanych robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego decyzji ustalającej jej warunki. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy przywoływany przez organy dysponujące kompetencją orzeczniczą, uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5). Jednocześnie cytowany przepis uzależnia możliwość zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego, objętego jego hipotezą (w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części) od istniejących już w sąsiedztwie form zabudowy z uwzględnieniem w szczególności ich funkcji, parametrów i cech (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady - jak wskazuje się w literaturze przedmiotu - jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną, estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą - z pewnym ograniczeniem w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy. Stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w tym przepisie decyzja o warunkach zabudowy uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007). Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie swoje oświadczenie o dopuszczalności zrealizowania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - wyrażone poprzez treść decyzji - uzasadniły wnioskami z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzonej wg reguł określonych w powoływanym wcześniej rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zważyć jednak należy - na co zwracano już uwagę w literaturze prawniczej, że z treści art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającego sytuacje, w których należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy wynika, że pojęcie zmiany zagospodarowania odniesione zostało do terenu, natomiast zmiana sposobu użytkowania do obiektu już istniejącego (np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego). Istotne jest - zdaniem Sądu - również, że sformułowanie zastosowane w tym przepisie przez ustawodawcę uprawnia do stwierdzenia, że zmianą zagospodarowania terenu jest budowa obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, czyli jest nią wprowadzenie nowego elementu przestrzennego na dany teren lub przekształcenie - w wyniku robót budowlanych - istniejącego już na danym terenie elementu przestrzennego. Nie jest natomiast zmianą zagospodarowania terenu - w rozumieniu tego przepisu - zmiana sposobu użytkowania zrealizowanego już obiektu budowlanego lub jego części, którą ustawodawca również poddaje reglamentacji ustawowej poprzez obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Za odrębnym, czyli nie stanowiącym formy zmiany sposobu zagospodarowania terenu traktowaniem sytuacji określonej w zdaniu drugim przepisu art. 59 powoływanej ustawy przemawia wykładnia językowa. Z tych względów brak jest - zdaniem Sądu - podstaw do stosowania dla ustalania warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonywania na jego podstawie ustaleń co do istotnych okoliczności. Dotyczy to przede wszystkim możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego wg zasad określonych w § 3 tego aktu wykonawczego na potrzeby dokonania ustaleń w takim przedmiocie. W ocenie Sądu możliwości stosowania powoływanego rozporządzenia w sytuacjach, gdy ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie można wyprowadzać z odwołania się przez prawodawcę w jego § 3 ust. 1 do przepisu art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jest to przepis generalny, określający w wiążący sposób warunki, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest wydanie decyzji wymaganej przepisem art. 59 powołanej ustawy niezależnie od charakteru zamierzenia inwestycyjnego. W uznaniu Sądu ocena zasadności przedmiotowego wniosku w części dotyczącej ustalenia warunków dla zmiany spadku użytkowania istniejącego budynku gospodarczego powinna odbywać się wg kryteriów - odpowiednio przyjętych - wskazanych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na konieczność szczególnie starannego kwalifikowania i doboru działki sąsiedniej, o które mowa we wskazanym przepisie. Zgodnie z wypracowanym w tym zakresie stanowiskiem doktryny i judykatury przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 920/05, LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. II OSK 551/05, LEX nr 194346). Prawidłowe jest stanowisko organów orzekających o zbędności określenia w rozpoznawanej sprawie wymagań w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w odniesieniu do inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego. Sąd nie podziela natomiast stanowiska organów właściwych instancyjnie, uznających, że zamierzona inwestycja w części obejmującej zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na hurtownię materiałów budowlanych spełnia warunek kontynuacji funkcji. Akceptując stwierdzenia organów orzekających w sprawie, że spełnienie kryterium kontynuacji funkcji nie oznacza obowiązku zachowania tożsamości funkcji, Sąd uznaje jednak, że ocena zadośćuczynienia przez zamierzoną inwestycję temu wymogowi musi być dokonywana z uwzględnieniem realiów życiowych, racjonalnego postrzegania wprowadzonej na dany teren funkcji i funkcji już realizowanych przez istniejące obiekty, tworzące zabudowę. Zdaniem Sądu nie należy pomijać faktu, że właściciele takich obiektów dysponują prawem własności – w przypadku tej sprawy - o takim samym, jak wnioskodawca zakresie uprawnień, atrybuty tego prawa są gwarantowane konstytucyjnie (art. 21 Konstytucji RP), a w obowiązującym porządku prawnym brak jest podstaw do ich różnicowania. Prawodawca określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznał normatywnie w sferze wykonywania prawa własności prymatu prawu potencjalnego inwestora nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zamierzeniem inwestycyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1704/08, Lex nr 562887). Z tych względów szczególnie akcentowana, czy wręcz forsowana przez organy w postępowaniu instancyjnym teza o nadrzędności zasady swobody inwestowania jest nieuprawniona. Zasada ta wynikająca z powołanego wcześniej przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być - zdaniem Sądu interpretowania przez właściwe organy administracji publicznej jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw. W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na rodzaj zamierzonych usług handlu i ich zakres oraz konsekwencje ich realizowania w obszarze zdominowanym – jak wynika z analizy – przez zabudowę mieszkaniową. Interesy inwestora i osób trzecich (innych stron postępowania) muszą być w racjonalny i obiektywny sposób rozważone i wyważone przez organ dysponujący kompetencją do orzekania o warunkach zabudowy, a powinność ta musi być także postrzegana w warunkach określonych przez art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i sformułowaną tam zasadą równości, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Organy lokalizacyjne nie powinny w sposób nieuprawniony uchylać się od oceny w omawianym zakresie tym bardziej, że działka objęta wnioskowaną inwestycją zabudowana jest domem mieszkalnym, na takie cele wykorzystywanym, a uciążliwość dopuszczonego zaskarżoną decyzją sposobu użytkowania obiektu jest oczywista. Sąd nie podziela oceny organu odwoławczego, że wykonywane w sporządzonej analizie pod poz. 21-24 obiekty dowodzą zbieżności funkcji występującej w terenie i funkcji wnioskowanej. Zdaniem Sądu nie odpowiada zwyczajowemu postrzeganiu warunków życia równoważenie funkcji usług oświaty czy usług rzemieślniczych i funkcji usług hurtowego handlu materiałami budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie na akceptację zasługują również zarzuty dotyczące niewłaściwego rozważenia kwestii ładu przestrzennego, w tym przede wszystkim takich jego aspektów jak uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kulturowe. Wbrew twierdzeniom organów właściwych instancyjnie Sąd nie znalazł podstaw w materiale zebranym w sprawie – mimo jego obszerności – do uznania, że wnioskowana inwestycja tego ładu nie naruszy. Niezależnie od wskazanej wcześniej w uzasadnieniu niemożności wykorzystania przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby ustalenia warunków dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego, należy wyjaśnić, że zdaniem Sądu oceny przyjętej w tym zakresie przez organy orzekające nie potwierdza ani dokumentacja zdjęciowa, ani zamieszczone w analizie tabelaryczne zestawienie obiektów. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznając, że w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy - stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku. PM 13.11.2012 r. popr. 22.11.2012 r.