II SA/Bd 762/12

Dnia 16 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 października 2012 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej zwanej k.p.a.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) nakazał R. M., jako właścicielowi budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w [...], w granicy z działką nr [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie pod okapem połaci dachowej zachodniej rynny i rury spustowej zbierającej i odprowadzającej wody opadowe na własną działkę. Roboty nakazano wykonywać zgodnie z warunkami technicznymi, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności budowlanej i aktualną przynależność do Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, w terminie do dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dnia [...] kwietnia 2011 r. dokonał kontroli stanu technicznego w/w budynku, w trakcie której R. M., stwierdził, że granica budynku przebiega w innym miejscu, niż wskazuje właścicielka sąsiedniej nieruchomości - A. K. Podczas ponownej kontroli przedłożyła ona dokumenty, z których wynikało, że granica przebiega równo ze ścianą budynku. Wobec faktu, że R. M. nie dysponował przekonującymi dokumentami potwierdzającymi inny przebieg granicy, w dniu [...] maja 2011 r. organ pisemnie wyznaczył termin dostarczenia takich dowodów - do dnia [...] czerwca 2011 r. Do dnia [...] lipca 2011 r. nie wpłynęły żadne materiały w tym przedmiocie. W oparciu o w/w materiał dowodowy organ wszczął postępowanie administracyjne i w dniu [...] lipca 2011 r. wydał decyzję nakazującą R. M. usunięcie nieprawidłowości poprzez: wykonanie pod okapem połaci dachowej zachodniej rynny i rury spustowej, zbierającej i odprowadzającej wody opadowe na własną działkę. Wobec wniesionego przez właściciela budynku odwołania, w dniu [...] września 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając jako organ II instancji, uchylił powyższą decyzję, za powód wskazując fakt, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zamiast nakazania jej wykonania w terminie wynikającym z technicznych możliwości. Dalej organ wywodził, że R. M. złożył w dniu [...] października 2011 r. 15 różnych dokumentów bez pisma przewodniego. Dokumenty poddano szczegółowemu sprawdzeniu pod kątem przydatności jako dowody w sprawie. W toku analizy uznano je jednak za mało przydatne. Żaden z nich bowiem nie rzucał nowego światła na sprawę usytuowania spornej granicy między działkami. Powyższe dokumenty zasugerowały jednak możliwość toczenia się postępowań administracyjnych lub innych w sprawie ustalenia granic przez inne organy. Organ zwrócił się wobec powyższego o wyjaśnienia do organów mogących prowadzić postępowania w tej sprawie. Ostatnie z dokumentów wyjaśniających organ otrzymał w dniu [...] marca 2012 r. Z materiałów tych wynikało, że w/w organy prowadziły postępowania w sprawach innych niż granice działek. W związku z powyższym organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od w/w decyzji wniósł R. M. podnosząc przede wszystkim, że granica działek przebiega w innym miejscu, niż wynika to z ustalenia organu oraz że podjął działania mające na celu prawidłowe ustalenie przebiegu granic między działkami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając jako organ II instancji decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności i wyznaczył nowy termin na ich wykonanie do dnia [...] sierpnia 2012 r., pozostałą część zaskarżonej decyzji utrzymując w mocy. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ stwierdził, że są one bezzasadne i w niczym nie podważające merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sugestie skarżącego o toczących się postępowaniach administracyjnych lub innych w sprawie ustalenia granic przez inne organy uznano za nietrafne. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w [...] zwrócił się o wyjaśnienia do organów, mogących prowadzić postępowania w tej sprawie, otrzymując od nich informacje, że prowadzone postępowania nie dotyczyły ustalenia spornych granic działek. W tej sytuacji brak było podstaw do ewentualnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej dla działek nr [...] i [...], położonych w [...] oraz wypisów z rejestru gruntów, przekazanych pismem z dnia [...] marca 2012 r. przez Starostę [...], wywiedziono natomiast, że sporny budynek gospodarczy, znajdujący się na działce nr [...], usytuowany jest w granicy z działką nr [...]. Z uwagi na fakt, że w/w budynek gospodarczy, usytuowany na granicy działek, nie posiada rynien, wody opadowe spływają na teren działki sąsiedniej. To zaś, jak wskazano, jest niezgodne z § 126 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2003 r. Nr 33, poz. 270 z późn. zm., dalej zwane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), według którego dachy powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości, dopuszcza się, zgodnie z § 28 ust. 2, odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Ponadto zgodnie z § 29 w/w rozporządzenia, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego I instancji, mając na uwadze przeciwdziałanie nieprawidłowościom prawidłowo skorzystał z uprawnień art. 66 ustawy Prawo budowlane i słusznie nakazał R. M. wykonanie pod okapem połaci dachowej, od strony działki nr [...], rynny i rury spustowej, zbierającej i odprowadzającej wody opadowe na własną działkę. Ponadto z uwagi na upłynięcie wyznaczonego terminu do wykonania nakazanego obowiązku, organ odwoławczy wyznaczył nowy termin przeprowadzenia prac - tj. do dnia [...] sierpnia 2012 r. R. M., pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponawiając zarzuty nieprawidłowego wytyczenia granicy działek, co w opinii skarżącego stanowi powód wadliwości i niesprawiedliwości wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wraz z jego argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Materialnoprawną podstawę do wydania decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Stan techniczny budynku był w sprawie niesporny, natomiast sporna pozostawała kwestia usytuowania tegoż budynku względem sąsiedniej nieruchomości. W aktach znajduje się wiele dokumentów, w szczególności map, które zdają się potwierdzać to, że faktycznie budynek jest posadowiony wzdłuż granicy z sąsiednią działką, tj. jego ściana znajduje się w tej granicy, jednak w ocenie Sądu biorąc pod uwagę twierdzenia skarżącego konsekwentnie kwestionującego tę okoliczność organ winien w celu ostatecznego wyjaśnienia tej kwestii zwrócić się do właściwego sądu rejonowego z wnioskiem o wydanie odpisu z księgi wieczystej wraz ze znajdującym się w niej wypisem z rejestru gruntów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 t.j.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym i przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej nie można powoływać się na domniemanie prawa wynikające z posiadania. Nie można wykluczyć, że dokumenty zawarte w księdze wieczystej potwierdzą wersję skarżącego i w takiej sytuacji należałoby rozważyć zastosowanie § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Jeśli bowiem okazałoby się, że budynek jest posadowiony jednak w pewnej odległości od granicy, wówczas skarżący miałby możliwość odprowadzania wód opadowych na własny nieutwardzony teren, do czego zresztą zobowiązuje go decyzja organu. Ponadto uzasadnienie organu I instancji nie spełnia podstawowych kryteriów, które winno ono posiadać. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." Tymczasem przedmiotowe uzasadnienie ogranicza się jedynie do wskazania przebiegu postępowania, brak jest natomiast jakichkolwiek rozważań dotyczących ustalenia stanu faktycznego czy też wywodów prawnych. W szczególności nie przywołano w nim w żaden sposób mających decydujące znaczenie w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., co pozwoliłoby skarżącemu na zrozumienie przyczyn wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Powołanie się w uzasadnieniu decyzji na treść poprzedniej, uchylonej przez organ II instancji - przy pominięciu ustalenia stanu faktycznego, rozważań dotyczących oceny poszczególnych dowodów oraz rozważań prawnych - stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa strony do merytorycznego polemizowania z taką decyzją w odwołaniu. W szczególności organ nie wskazał, które konkretnie dowody wskazują na to, że budynek jest położony w granicy z sąsiednią działką. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Opolu z dnia 12.07.2011 r., II SA/Op 186/11, LEX nr 1012094). Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie odpowiada więc wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jeżeli nie odzwierciedla w dostateczny sposób ustaleń faktycznych, a rozważania organu nie nawiązują do materiału dowodowego i przepisów prawa, nadto jest zbyt ogólnikowe i lakoniczne oraz nie zawiera wyczerpujących ustaleń faktycznych i ich rozważenia w świetle stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 7.12.2010 r., II OSK 291/10, LEX nr 1071251). Zwrócić uwagę trzeba na to, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.10.2010 r., II SA/Po 299/10, LEX nr 754365). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, przy czym uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.05.2010 r., IV SA/Wa 650/10, LEX nr 675390). Wskazać również należy, że zarówno organ I jak i organ II instancji w żaden sposób nie uzasadniły swego rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym ustalenia terminu do wykonania nakazanych czynności nie pozwalając tym samym Sądowi na weryfikację tej kwestii. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ winien zwrócić się do właściwego sądu rejonowego celem dołączenia do akt sprawy odpisu księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego wraz ze znajdującym się w niej wypisem z rejestru gruntów celem jednoznacznego ustalenia przebiegu jej granic, po czym organ winien wydać decyzję, której uzasadnienie będzie odpowiadało warunkom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).