II OSK 652/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 447/12 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 447/12 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...], Burmistrz Łobżenicy (dalej: "Burmistrz"), po rozpatrzeniu wniosku G. K. (dalej: "Inwestor") określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na budynki inwentarskie przeznaczone do chowu trzody chlewnej o obsadzie 205,8 DJP, położone na działce nr 302 w miejscowości W., gmina Ł. (dalej: "decyzja Burmistrza"). Na skutek odwołań wniesionych przez: P. P., W. P., J. i M. G., R. i S. P., L. i M. F. oraz J. K. (zwanych dalej łącznie: "Odwołującymi" lub "Skarżącymi"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej w skrócie: "SKO") decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja SKO z [...] maja 2011 r. została zaskarżona przez wszystkich odwołujących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w całości. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.) przez brak odniesienia się przez SKO do części zarzutów zawartych w odwołaniach, co skutkowało brakiem umorzenia postępowania w sprawie, a jedynie uchyleniem decyzji Burmistrza i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji SKO oraz wyrażenie przez WSA w Poznaniu, w motywach wyroku, poglądu o potrzebie uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza oraz umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji z racji jego bezprzedmiotowości. Skargi te zostały zarejestrowane pod sygnaturą akt IV SA/Po 803/11. Niezależnie od powyższego, podaniem z 10 lipca 2011 r. (data wpływu: 11 lipca 2011 r.) Piotr Piszczek wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z 16 maja 2011 r. "z racji rażącego naruszenia prawa". Wyjaśnił, że wnosząc odwołanie od decyzji Burmistrza zażądał od SKO jej uchylenia i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji z racji bezprzedmiotowości postępowania, gdyż w świetle art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej w skrócie: "u.u.i.ś.") niedopuszczalne jest wydawanie ex post decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślił, że w motywach decyzji SKO z [...] maja 2011 r. brak odniesienia się do tych zarzutów oraz ich oceny, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzją z [...] października 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 4, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 72 ust. 1 i 3 u.u.i.ś. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy nie dopatrzyło się istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a zarzuty podnoszone przez wnioskodawcę nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, że nie podziela stanowiska wnioskodawcy, jakoby treść art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.u.i.ś. przesądzała o bezprzedmiotowości postępowania w badanej sprawie. Z przepisów tych wynika bowiem, że kwestie związane z wydaniem pozwolenia na budowę nie są przedmiotem badania w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji brak było podstaw do żądanego przez wnioskodawcę umorzenia postępowania pierwszej instancji w tamtej sprawie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. P. – wskazując na obrazę art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ powiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Podkreślił, że zamierzał dołączyć do akt administracyjnych dokumenty świadczące o tym, iż postępowania poprzedzające (uzgodnienia) wydanie decyzji przez Burmistrza były dotknięte poważnymi wadami – na granicy rażącego naruszenia prawa. Odrębnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji wystąpili także, jednym pismem, W. P., L. i M. F., J. i M. G., R. i S. P. oraz J. K., zarzucając, że nie zostali powiadomieni, jako strony, o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] maja 2011 r. oraz o treści art. 10 K.p.a. Decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2011 r. W uzasadnieniu SKO ponownie stwierdziło, że decyzja SKO z 16 maja 2011 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a więc prawidłowe było orzeczenie SKO z [...] października 2011 r. odmawiające stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zarzutu P. P., SKO podkreśliło, że nie może on być przedmiotem rozpatrzenia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] maja 2011 r., gdyż dotyczy postępowania pierwszoinstancyjnego, a nie decyzji organu odwoławczego. Ustosunkowując się zaś do zarzutów drugiego z wniosków, SKO uznało je za niezasadne, podnosząc, że z akt sprawy wynika, iż strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania oraz o uprawnieniach z art. 10 K.p.a. Na opisaną decyzję SKO z [...] marca 2012 r. W. P., L. F., M. F., J. G., M. G., R. P., S. P., J. K. i P. P. wnieśli, jednym pismem z 15 maja 2012 r., skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z 26 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 447/12, Sąd I instancji odrzucił skargi L. F., M. F., J. G., M. G., R. P., S. P. oraz J. K.. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. Sąd I instancji umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi P. P., w związku z jej skutecznym cofnięciem przez tego Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym wyżej wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. uznał, że skarga W. P. nie zasługuje na uwzględnienie (skargi pozostałych Skarżących zostały odrzucone, a jedna cofnięta). Kluczowe znaczenie dla takiego wyniku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego ma okoliczność, że prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 803/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję SKO z dnia 16 maja 2011 r., tj. decyzję, żądanie stwierdzenia nieważności której stanowiło przedmiot postępowania nadzwyczajnego poddanego kontroli Sądu w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu przywołanego wyroku wskazano m.in., że: "Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd poddał zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. kontroli z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia jej nieważności, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; w skrócie: "P.p.s.a."). Za rażące naruszenie prawa nie mogło zostać uznane nieodniesienie się przez SKO do niektórych zarzutów zawartych w kilku odwołaniach, tym bardziej, że skoro jak zostało to już zauważone, samo rozstrzygnięcie podjęte przez Kolegium odpowiada prawu." Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie panuje zgoda co do tego, że nie jest możliwe stwierdzenie, a tym samym i badanie, nieważności decyzji administracyjnej, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu, przynajmniej w zakresie, w jakim zarzucane przyczyny wadliwości decyzji były objęte zakresem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez ten sąd (por.: uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11; H. Knysiak-Molczyk [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, teza 22 do art. 170; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 336–337). Sąd I instancji podkreślił, że okoliczności, na które powoływał się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 16 maja 2011 r., były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym, w ramach rozpoznawania skargi od tej decyzji w sprawie prawomocnie rozstrzygniętej przywołanym wyżej wyrokiem oddalającym o sygn. akt IV SA/Po 803/11, który zapadł po wydaniu zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] marca 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i wadliwe uznanie związania Sądu orzekającego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 803/11, gdy tymczasem orzeczenie to jest nieprawomocne, 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez całkowite uchylenie się Sądu od oceny argumentów podniesionych w skardze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro wyrok z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 803/11 do dnia dzisiejszego nie jest prawomocny, to przedstawiona w nim argumentacja nie jest dla nikogo wiążąca i nie uprawnia do zaniechania oceny zarzutów zawartych w skardze. Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpatrując złożoną w sprawie skargę kasacyjną stwierdzić należy przede wszystkim, że wadliwie jest sformułowany zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że przepis art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane). W rozpoznawanej sprawie Autor skargi kasacyjnej nie powiązał art. 151 P.p.s.a. z innymi przepisami. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oddalając skargę w sprawie Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd I instancji zauważył też, że nie jest możliwe stwierdzenie, a tym samym i badanie nieważności decyzji administracyjnej od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem przynajmniej w zakresie, w jakim zarzucane przyczyny wadliwości były objęte zakresem rozpoznania i rozstrzygnięcia. Rację ma wprawdzie skarżąca kasacyjnie, że powoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25.04.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 803/11 nie był prawomocny. Jednakże to uchybienie Sądu I instancji nawet przy prawidłowo skonstruowanym zarzucie skargi kasacyjnej nie mogło skutkować jej uwzględnieniem, bowiem w dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny wspomniany wyrok o sygn. akt IV SA/Po 803/11 był już prawomocny. Jak wynika bowiem z postanowienia z dnia 28 października 2015 r. II OSK 780/14 Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne w sprawie ze skargi kasacyjnej M. F.. Zatem na datę orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z powołanym art. 170 P.p.s.a. wiązał wspomniany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 803/11. W wyroku tym oceniono okoliczności, na które powoływał się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji SKO. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.