II OSK 463/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Grażyna Staniszewska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 446/12 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 446/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r.– Prawo budowlane i art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie nakazał inwestorowi – Prezydentowi Miasta Szczecin wykonanie i przedłożenie projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, związanych z budową sięgacza nr 1 (dz. nr [...] z obr. [...] ul. B.) w S. na odcinku od granicy działek nr [...]i [...] do końca placu manewrowego oraz wykonanie robót budowlanych polegających na właściwym ukształtowaniu spadków na placu manewrowym, zgodnie z przedłożonym orzeczeniem technicznym. Organ wskazał, że inwestycja jest realizowana na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] września 2009 r., tj. na przebudowę oraz uzbrojenie ulic i sięgaczy na Osiedlu W. w S., wydanej po rozparzeniu wniosku Prezydenta Miasta Szczecin. Budowa w części dotyczącej sięgacza nr 1 (dz. nr [...]ul. B.) na odcinku od granicy między działkami nr [...] i [...]do końca placu manewrowego została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez podniesienie niwelety i zmianę spadku poprzecznego na placu manewrowym. Powyższe zostało potwierdzone przez projektanta w piśmie z dnia 21 września 2011r. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części obejmującej sięgacz nr 1 i jednocześnie nałożył obowiązek zabezpieczenia robót budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym - bhp (art.50 ust.2), oraz przedstawienia orzeczenia technicznego wykonanych robót budowlanych. Z nałożonego obowiązku inwestor wywiązał się. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły A. P. oraz Z. W. J. Odwołujące podniosły, że niezgodność wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym dotyczy samowolnego podniesienia, o ponad metr w stosunku do pozwolenia nr [...] z dnia [...] września 2009 r., "niwelety" drogi i pobocza, i utworzenia garbu na długości działki [...], co skutkuje m.in. niemożnością realizacji inwestycji zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na działce nr [...], niemożnością rozpoczęcia budowy na działce nr [...]; spływem wód opadowych w kierunku ww. działek i budynku posadowionego na działce nr [...], nadto utrudnieniem wjazdu na te działki i uniemożliwieniem wjazdu do garażu na działce nr [...]. W konsekwencji znacznego podniesienia niwelety drogi i pobocza, przyłącza zainstalowanych mediów (gazu, wodociągu oraz skrzynki elektrycznej) znalazły się poniżej poziomu drogi i pobocza. W wyniku rozpoznania odwołania Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.– Prawo budowlane nałożył na Prezydenta Miasta Szczecin obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Z ustaleń organu wynika, że budowa w części dotyczącej sięgacza nr 1 została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez podniesienie "niwelety" średnio o 0,5 - 0,9 m i zmianę spadku poprzecznego na placu manewrowym. Powyższe odstępstwo zostało potwierdzone przez autora projektu budowlanego - inż. T. M., który w piśmie z dnia 21 września 2011 r., wskazał, że ww. "niweleta" została podniesiona na tym odcinku o 0,25-0,9 m. W dniu 7 listopada 2011 r. inwestor przedłożył orzeczenie techniczne, po analizie którego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy wydał zaskarżoną decyzję. W ocenie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązek nałożony w decyzji I instancji, a dotyczący zmiany charakterystycznych parametrów placu manewrowego (nieodpowiednie ukształtowanie jego spadków), powinien zostać objęty żądanym projektem zamiennym, nie zaś obowiązkiem wykonania określonych robót budowlanych. Nie można bowiem wykonać robót naprawczych w powyższym zakresie, bez jednoczesnego dokonania zmian w projekcie budowlanym. W związku z powyższym nałożenie w zaskarżonym rozstrzygnięciu dodatkowo obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na cyt.: "właściwym ukształtowaniu spadków na placu manewrowym zgodnie z przedłożonym orzeczeniem technicznym, sporządzonym przez mgr inż. J. Ż." jest zdaniem organu niezasadne, tym bardziej, że orzeczenie w tym zakresie nie wyczerpuje dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, gdyż nie określa jakie konkretnie roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji wprawdzie orzekł, że roboty należy wykonać zgodnie z przedłożonym przez inwestora orzeczeniem technicznym, jednak ww. opracowanie techniczne nie stanowi integralnej części podjętego rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły Z. W. J. oraz A. P. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2012 r. skarga Z. J., z powodu nie uiszczenia wpisu sądowego, została odrzucona. W wyroku oddalającym skargę A. P. Sąd I instancji wskazał, że roboty budowlane na przedmiotowym odcinku drogi, poprzez podniesienie "niwelety" o 0,25 – 0,9m i zmianę spadków na placu manewrowym,. wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Powyższe istotne odstępstwo zostało potwierdzone przez projektanta – inż. T. M. w piśmie z dnia 21 września 2011 r. Również strona skarżąca okoliczność tę potwierdziła. WSA podzielił stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym nałożenie na inwestora - mocą decyzji organu pierwszej instancji - obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na właściwym ukształtowaniu spadków na placu manewrowym zgodnie z przedłożonym orzeczeniem technicznym, nie było prawidłowe. Nałożenie tego obowiązku nie wyczerpuje dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż nie określa jakie konkretnie roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Od powyższego wyroku Sądu I instancji A. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 p.p.s.a. przez niezastosowanie zasady oficjalności i nie wzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji wszelkich istotnych naruszeń prawa, których dopuścił się organ administracji, a związanych z materią zaskarżonej decyzji, tj.: - nieuwzględnienie przez WSA w Szczecinie, że organ administracji dokonał oceny, która nie jest oparta na podstawie całokształtu materiału dowodowego, nieuwzględnienie przez WSA w Szczecinie, iż organ administracji nie podjął z urzędu wszelkich kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieustosunkowanie się do wszelkich zarzutów podniesionych w skardze; - nieuwzględnienie przez Sąd I instancji naruszeń, jakich dopuścił się organ II instancji, a mianowicie art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi skarżącej w zakresie korzystania z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości, jednostronnie interpretując realia – będącej w toku inwestycji drogowej na nieruchomości sąsiedniej dla skarżącej – na niekorzyść skarżącej. W uzasadnieniu kasator w pierwszej kolejności podniósł, że Sąd I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w dostatecznym zakresie oraz z wymaganą wnikliwością. Przede wszystkim Sąd nie uwzględnił dowodów z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, a nadto nie wyjaśnił sprzeczności w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę wydania skarżonych decyzji organu nadzoru budowlanego. Zdaniem kasatora analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poczyniona przez organ II instancji, nie była wystarczająco wnikliwa, a uchybienie to przy rozpatrywaniu sprawy zostało przez Sąd I instancji pominięte. Powyższa ułomność postępowania, w ocenie kasatora, w sposób nieuzasadniony i bezpodstawny doprowadziła do przyjęcia, że skarżąca nie wykazała swoich racji. Już tylko pobieżny ogląd realizowanej inwestycji drogowej pozwala na stwierdzenie, że budynek jednorodzinny, którego budowa prowadzona jest przez skarżącą na nieruchomości stanowiącej jej własność, wobec treści skarżonej decyzji, nie będzie nadawał się do użytku. W szczególności skarżącej uniemożliwiono korzystanie ze zjazdu do garażu (a tym samym korzystania z garażu), a to z uwagi na istniejące spadki przy zjeździe z drogi. Okoliczność ta została przez Sąd I instancji pominięta. W tym kontekście Sąd winien dostrzec, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 oraz art. 77 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w skrócie – p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi wskazują na naruszenie przepisów prawa procesowego, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji uchybień jakich dopuścił się organ administracyjny w zebraniu oraz ocenie materiału dowodowego, skutkiem czego w obrocie prawnym pozostała decyzja administracyjna błędnie określająca obowiązki inwestora. Celem prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem inwestor, jak to ustaliły organy nadzoru budowlanego, w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, to właściwy organ mógł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazać wykonanie projektu budowlanego zamiennego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z treścią omawianego tu przepisu ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Należy mieć na uwadze, że projekt zamienny sporządzany jest w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu, na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust.1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo jeżeli budowa została zakończona - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne. Oczywistym jest, że organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa. Na omawianym etapie postępowania legalizacyjnego organ administracyjny nie ma możliwości pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25 wrzesnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1087/07, wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK/08, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1933/09). Wbrew stanowisku kasatora, jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z przepisami techniczno – budowlanymi organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego będzie uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Wykładnia tego przepisu prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, że przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z przepisami techniczno – budowlanymi nie mógł zostać zatwierdzony. W analizowanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że inwestycja drogowa polegająca na przebudowie i uzbrojeniu ulic i sięgaczy na Osiedlu W. w S., realizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] września 2009 r., w części dotyczącej sięgacza nr 1 - dz. nr [...]– ul B., na odcinku od hm 0+82 ( granica między działkami nr [...] i [...]) do końca placu manewrowego została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez podniesienie "niwelety" średnio o 0,5 – 0,9 m i zmianę spadku poprzecznego na placu manewrowym. Okoliczność, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter istotny, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wynika ze stanowiska osoby sporządzającej projekt budowlany zawartego w piśmie z dnia 21 września 2011 r., w oparciu o który inwestycja jest realizowana oraz z oceny technicznej sporządzonej przez inwestora na potrzeby danego postępowania administracyjnego. W tej sytuacji zasadnie organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Jak wyżej podniesiono, na omawianym etapie postępowania legalizacyjnego nałożenie obowiązków których wykonanie, zdaniem kasatora, miałoby zapewnić prawidłowe korzystanie z nieruchomości stanowiącej jego własność ( umożliwienie korzystania ze zjazdu do garażu) byłoby przedwczesne, nie mające oparcia w dyspozycji w przywołanego powyżej przepisu ustawy. Dopiero treść projektu budowlanego zamiennego wyznaczy kierunek dalszego postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Projekt budowlany zamienny winien spełniać wszystkie wymogi o których mowa w art. 35 Prawa budowlanego. Przypomnieć trzeba, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 51 ust. 4), która podlega kontroli w administracyjnym toku instancji oraz kontroli sądowej. W tej samej decyzji organ orzeka o wznowieniu robót budowlanych (jeżeli budowa nie została zakończona). Zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu administracji architektoniczno – budowlanej co do przedstawionych rozwiązań projektowych. Dokonanie wnikliwych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest istotne, gdyż stanowi podstawę do wznowienia robót budowlanych (w wypadku postępowania legalizacyjnego). Trzeba mieć na uwadze, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 łączy się z obowiązkiem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi wprost art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Dalsze roboty budowlane mogą być prowadzone dopiero po wydaniu decyzji określonej w art. 51 ust. 4. Powyższe uwagi mają na celu wykazanie, że ideą postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem. Należy jednak pamiętać, że poszczególnym etapom postępowania odpowiadają określone ustawowo rodzaje obowiązków jakie władny jest nałożyć na inwestora organ administracyjny. W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd meriti nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, poprzez wydanie wyroku w oparciu o niewystarczająco wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał jednoznaczne podstawy do zastosowania w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie z powodów wyżej przedstawionych, na omawianym etapie postępowania legalizacyjnego, roszczenia kasatora nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.