II SA/Gd 323/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w Gdańsku w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia 2 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 9 czerwca 2011 r., Nr [[...]], podjętą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.), Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta nr [[...]] z dnia 11 stycznia 2006 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r., Nr [[...]] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 11 stycznia 2006 r. działki nr [[...]] oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [[...]] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową przy ul. W. w G. ([[...]]), a przeniesionej decyzją Nr [[...]] z dnia 4 kwietnia 2006 r. ze A. na rzecz J. P. Powyższa decyzja zapadła w trybie ponownego rozpoznania wniosku B. i J. D. o wznowienie postępowań z dnia 5 maja 2006 r. z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 K.p.a., po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 688/09, mocą którego uchylono wcześniejszą decyzję Wojewody z dnia 4 października 2006 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2006 r. i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 12 lipca 2006 r. Sąd we wskazaniach co dalszego postępowania polecił rozpoznać wniosek o wznowienie postępowań w odniesieniu do każdej decyzji oddzielnie. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2011 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji Nr [[...]] z dnia 11 stycznia 2006 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Nr [[...]] z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W., w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 11 stycznia 2006 r. - działki nr [[...]] oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową przy ul. W. w G. (dz. nr [[...]]) a przeniesionej decyzją Nr [[...]] z dnia 4 kwietnia 2006 r. ze A. na rzecz J. P. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że stronami w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji z dnia 11 stycznia 2006 r. uznano strony biorące udział w postępowaniu przy wydawaniu decyzji o pozwolenie na budowę z dnia 12 maja 2005 r., między innymi poprzednich właścicieli nieruchomości B. i M. Z., którzy figurowali w tym czasie w dokumentach ewidencji nieruchomości. Jednakże z uwagi na zawiadomienie Sądu Rejonowego Gdańsk - Północ w Gdańsku III Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 11 lipca 2005 r. o wpisaniu do ksiąg wieczystych nowego właściciela, B. i J. D. powinni być stronami tego postępowania. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w dniu wydania decyzji z dnia 12 maja 2005 r. właścicielami działki nr [[...]] byli wnoszący podanie o wznowienie. W odniesieniu do pozostałych przesłanek wznowienia wskazanych przez skarżących, z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a., uznano, że nie zaistniały. Nie wystąpiły żadne nowe dowody w sprawie, a podnoszony zarzut kolizji z przepisami przeciwpożarowymi oraz ustawą o drogach publicznych i wewnętrznych jest bezpodstawny. Rozpoznając odwołania wniesione przez B. D. i J. D. Wojewoda decyzją z dnia 2 kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 stycznia 2006 r. Nr [[...]], ze względu na brak udziału B. i J. D. jako stron postępowania administracyjnego. Organ uznał, że Prezydent Miasta ustaliwszy prawdziwość jednej z badanych przyczyn wznowienia nie mógł wydać decyzji o odmowie jej uchylenia w trybie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, przywołując treść art. 146 § 1 K.p.a., że zaistnienie jednej z przesłanek wznowienia nie wyłącza obowiązku organu do wznowienia postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że nawet gdyby organ stwierdził naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji nie może jej uchylić lub zmienić z powodu upływu okresu przedawnienia, lub z powodu tego, że w wyniku wznowionego zapadłaby decyzja odpowiadająca treścią decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy ocenił, że termin określony w art. 146 § 1 K.p.a. upłynął, zatem nie jest możliwe uchylenie decyzji ostatecznej z dnia 11 stycznia 2006 r. Nr [[...]]. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przywołał prawidłowej podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia wydanego po wznowieniu postępowania administracyjnego unormowanego w art. 151 K.p.a. Wobec tego zasadnym było przeprowadzenie postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy we wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zakresie w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej na działce nr [[...]] obr. [[...]] przy ul. W. w G., zarówno ze względu na wieloletnie toczące się postępowanie administracyjne w trybie zwykłym, wznowieniowym i sądowoadministracyjnym jak również ze względu na brak konieczności gromadzenia nowego materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasady prawdy obiektywnej i zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 7, art. 12 K.p.a.). Skargę na powyższą decyzję wniósł J. D., reprezentowany przez córkę A. P. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie; art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie; art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie; naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie; art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całości materiału dowodowego sprawy, art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnej ocenie dowodów, art. 7, art. 11, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu i uzasadnieniu. Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy bezzasadnie ograniczył się do stwierdzenia, iż decyzja z dnia 11 stycznia 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, bez wskazania konkretnych norm prawnych, które zostały naruszone i bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wojewoda nie wskazał przepisów prawnych, które narusza decyzja z dnia 11 stycznia 2006 r. Wojewoda nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, w jaki sposób wyliczył pięcioletni termin przedawnienia, o którym mowa 146 § 2 K.p.a., tj. kiedy rozpoczął bieg ten termin i dokładnie kiedy upłynął, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń kwestionowanej decyzji, a strona została pozbawiona informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Jest to wystarczająca podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej data sporządzenia decyzji nie ma żadnego znaczenia dla liczenia termin określonego w art. 146 § 1 K.p.a., gdyż datą wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego jest data jej doręczenia, a nie sporządzenia, co wynika z art. 109 i art. 110 K.p.a. Według skarżącego organy obydwu instancji nie wykorzystały istniejących w sprawie możliwości wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie wymaganym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organy administracji rozpatrując sprawę naruszyły granice swobodnej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że termin pięcioletni liczony od ostatniego doręczenia decyzji dokonanego stronie w dniu 1 lutego 2006 r. upłynął, co uprawniało organ do podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Ponadto podał, że w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo udzielone A. P. przez J. D. i B. D. oraz zgłoszenie przystąpienia do sprawy przez pełnomocnika. Z tych przyczyn doręczeń dokonywano pełnomocnikowi, natomiast okoliczność doręczenia decyzji również stronom w takiej sytuacji nie jest uchybieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organ administracji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Kontroli legalności w sprawie poddano rozstrzygnięcie wydane w oparciu o przepis art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Kwestionowana decyzja zapadła w następstwie merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty zakończonej ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 11 stycznia 2006 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 11 stycznia 2006 r. działki nr [[...]] oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [[...]] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową przy ul. W. w G. na działce nr [[...]]. Organ rozpoznał wniosek B. i J. D. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 11 stycznia 2006 r., odrębnie dla sprawy odnoszącej się do pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] oraz pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w G. na działce nr [[...]], zgodnie z obowiązującymi go wytycznymi sformułowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 31 maja 2007 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 688/06. W konsekwencji, rozpoznając wniosek o wznowienie w świetle art. 149 § 1 K.p.a. organ właściwy postanowił o wznowieniu postępowania we wskazanej sprawie, a następnie przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ pierwszej instancji po zweryfikowaniu decyzji w trybie nadzwyczajnym doszedł do przekonania, że nie zachodzą podstawy wznowienia, w szczególności stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 stycznia 2006 r. były te strony, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 12 maja 2005 r., wobec tego odmówiono zasadności podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – braku udziału w postępowaniu B. i J. D. bez ich winy oraz odmówiono uchylenia decyzji z dnia 7 lutego 2006 r. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę w administracyjnym toku instancji uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oceniając, że doszło do pozbawienia B. i J. D. udziału w postępowaniu dotyczącym przedmiotowych pozwoleń na budowę, bez ich winy. Weryfikując merytoryczne podstawy rozpoznania sprawy co do istoty organ odwoławczy uznał jednak, że w sprawie występują negatywne przesłanki wzruszenia decyzji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym określone w art. 146 § 1 K.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 (podkreślenie sądu) oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zatem w sytuacji, gdy podstawą wznowienia postępowania jest brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu, czyli przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., negatywną przesłanką uchylenia kwestionowanej decyzji jest upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji. W takiej sytuacji, zgodnie z treścią przepisu art. 151 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 146 § 1 K.p.a. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie – dowodów doręczeń decyzji, której dotyczy postępowanie w sprawie wznowienia wynika, że ostatnie doręczenie stronom postępowania decyzji z dnia 11 stycznia 2006 r. nastąpiło w dniu 1 lutego 2006 r. – B. i M. Z. Wprawdzie organ odwoławczy nie ustalił w zaskarżonej decyzji daty początkowej biegu terminu przedawnienia, ale uchybienia tego nie można zakwalifikować jako wywierającego jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, bowiem przedmiotowa data wynika wprost z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronom biorącym wówczas udział w postępowaniu, a niewątpliwie od dnia 1 lutego 2006 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło ponad 5 lat, które nakładało na organ administracji publicznej obowiązek ograniczenia się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 539/08, opubl. Legalis), termin pięcioletni, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., musi być liczony od daty doręczenia decyzji stronom, biorącym udział w postępowaniu (podkreślenie sądu). W rezultacie zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło po merytorycznym rozpatrzeniu sprawy co do jej istoty, a na przeszkodzie uchyleniu decyzji naruszającej prawo stanęła negatywna przesłanka przedawnienia. W sytuacji, gdy strona bez swojej winy nie uczestniczy w postępowaniu administracyjnym, a zachodzi przesłanka negatywna w postaci przedawnienia, musi dojść do wznowienia postępowanie, jednakże w następstwie wydaje się decyzję odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej, w trybie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 K.p.a. Nie można jednak wydać decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., gdy taka podstawa zaistniała, jak w niniejszej sprawie. Tym samym, w przedstawionych okolicznościach decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa, wobec tego zasadnie organ drugiej instancji, stosując prawidłowo art. 151 § 2 K.p.a. i przyjmując wystąpienie przesłanki określonej w 145 § 1 K.p.a., wydał decyzję merytoryczno – reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych przyczyn zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie są zasadne. Zarzut naruszenia art. 134 K.p.a. jest również niezasadny. Odwołanie od decyzji pierwszej instancji wnieśli B. D. i J. D., także ich pełnomocnik ustanowiony w toku postępowania administracyjnego – A. P., słusznie zatem organ drugiej instancji odwołania te rozpatrzył, wydając zaskarżoną decyzję. Natomiast w sytuacji ustanowienia pełnomocnika zbędne jest doręczanie pism w toku postępowania administracyjnego bezpośrednio stronie, która pełnomocnika ustanowiła. Może mieć to następnie znaczenie dla liczenia terminu do składania środków zaskarżenia. Niemniej w niniejszej sprawie kwestia ta jest nieistotna, bowiem odwołania pełnomocnika i strony wpłynęły w terminie. Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym. Wobec powyższego sąd uznał, że kwestionowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza prawa, a pozostałe zarzuty skargi również nie są uzasadnione. Wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w sprawie przez sąd administracyjny, wynikającej z przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 780/09, na który powołuje się skarżący, dotyczył sprawy pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr [[...]], a nie pozwoleń objętych decyzją z dnia 7 lutego 2006 r. W konsekwencji wytyczne sądu sformułowane w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 780/09, nie wiązały organów w przedmiotowej sprawie. Natomiast przyznać należy, że organy administracji prawidłowo rozpoznawały sprawę w trybie wznowienia postępowania według wytycznych sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 688/06. Wobec ustalonego pozbawienia B. i J. D. udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia 11 stycznia 2006 r. oraz prawidłowego ustalenia organu odwoławczego co do upływu pięcioletniego terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 K.p.a., zarzuty natury procesowej w zakresie błędów w ustaleniach faktycznych nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.