II SA/Po 705/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] 2012 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 4 lipca 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu (dalej: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego) - po rozpoznaniu odwołania M.K. od decyzji Starosty Rawickiego (dalej: Starosta) z dnia 4 kwietnia 2012 r. nr [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym. Dnia 30 marca 200 r. Starosta ogłosił, iż w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do 30 listopada 2010 r. na terenie obrębu P., gmina P. prowadzone będą prace geodezyjne i kartograficzne dotyczące modernizacji ewidencji gruntów i budynków (k. 71 akt administracyjnych II instancji). Ogłoszeniem z dnia 15 listopada 2010 r. nr [...] Starosta zawiadomił, iż wykonał czynności związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków oraz z założeniem ewidencji budynków i lokali na obszarze obrębu P., gmina P.. Zapowiedział, że projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów oraz założenia ewidencji budynków i lokali będzie wyłożony do wglądu w dniach od 29 listopada 2010 r. do 17 grudnia 2010 r. oraz że każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu może dokonać sprawdzenia danych i zgłaszać do nich uwagi. Ogłoszenie wywieszono w dniach od 15 listopada 2010 r. do 27 grudnia 2010 r. (zob. k. 79-80 akt administracyjnych II instancji, zwłaszcza pieczęć na k. 79). Pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. nr [...] Starosta wystąpił na podstawie art. 24a ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm. - dalej: P.g.k.) o opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego ogłoszenia z dnia 17 grudnia 2010 r. dotyczącego informacji o modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu P., gmina P. (k. 78 akt administracyjnych II instancji). Ogłoszenie zostało zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 stycznia 2012 r., pod pozycją [...]. Wskazano w nim, że z dniem 17 grudnia 2010 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu P., gmina P. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Dodano też, że zgodnie z art. 24a ust. 9 P.g.k., każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w informacji Dzienniku Urzędowym zgłaszać zarzuty do tych danych, natomiast zarzuty zgłoszone po tym terminie będą traktowane jak wnioski o zmianę danych ewidencyjnych (zob. ogłoszenie w Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 23 stycznia 2012 r., poz. [...]). Pismem z dnia 15 lutego 2012 r. M.K., na podstawie art. 24a ust. 9 P.g.k, zgłosiła zarzut do danych ewidencyjnych dotyczący nierzetelnego pomiaru jej działki nr [...], podczas którego powstały duże rozbieżności w jej powierzchni (zob. k. 30 akt administracyjnych I instancji). Na dowód załączyła wykonany na jej zlecenie pomiar kontrolny oraz fakturę potwierdzającą uiszczone koszty prac żądając jednocześnie ich zwrotu (k. 28-29 akt administracyjnych I instancji). M.K. wyjaśniła też, że w związku z wcześniejszą korespondencją, w której powiadomiono ją, że "nie ma podstaw prawnych do unieważnienia pomiaru granic działki nr [...] położonej w P." oczekuje ona od organu oraz wykonawcy prac geodezyjnych wyjaśnienia rozbieżności w odniesieniu do pomiarów dokonanych na jej zlecenie i pomiarów wykonanych w ramach modernizacji. W piśmie z dnia 4 marca 2012 r. geodeta S.P. przedstawił szerokie wyjaśnienia w odniesieniu do zgłoszonych zarzutów (k. 22-23 akt administracyjnych I instancji). Podkreślił, że pomiar działki został wykonany na zasadach określonych w § 36-38 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454, ze zm. - dalej: r.e.g.) i dotyczył tylko dwóch punktów granicznych, to jest punktu 14 i 1. Został on wykonany po uprzednim zawiadomieniu stron, zgodnie z art. 32 ust. 1-4 P.g.k. Geodeta dodał, że ustalone i pomierzone punkty graniczne odzwierciedlają spokojny stan posiadania na gruncie. Następnie S.P. wyjaśnił, że pozostałe punkty graniczne, to jest punkty 135, 117, 118 i 134 przyjął z przekazanej bazy GEO-INFO z uwagi na spełnienie przesłanek wynikających z § 36 r.e.g. Podkreślił przy tym, że w 2006 r. dokonano podziału pasa działek w celu wydzielenia wału rzeki O. (G. s.c.), a pomiar wtedy dokonany został zaakceptowany przez M.K.. Geodeta podkreślił następnie, że realizując prace nie wykorzystał szkicu katastralnego pomiaru parcel, gdyż dane dotyczące lokalizacji punktów granicznych nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym (§ 37 r.e.g.). S.P. podniósł, że obowiązującym standardem technicznym dotyczącym pomiaru granic nieruchomości była instrukcja techniczna G4, która przewidywała pomiar punktów granicznych na osnowę geodezyjną z dokładnością 0,1 m względem najbliższego punktu osnowy. Szkic katastralny nie wykazywał żadnych znamion pomiaru na osnowę geodezyjną. Geodeta podniósł, że punkty 14 i 1 tworzą granicę ewidencyjną nie stabilizowaną trwale znakiem granicznym. Nowa powierzchnia działki jest zatem powierzchnią ewidencyjną (niematematyczną) i wynika z wykonanego przez niego z pomiaru dwóch punktów granicznych oraz czterech punktów pomierzonych przez G. s.c. Natomiast z dokumentów przedstawionych przez M.K. nie wynika, według jakich przepisów dokonany został pomiar granic działki i czy strony zostały skutecznie zawiadomione. Geodeta dodał nadto, że z przedstawionej przez M.K. dokumentacji wynika, że nowa powierzchnia działki powinna wynosić 0,6522 ha, a punkty nr 135, 117, 118 i 134 pomierzone przez G. s.c. powinny być przesunięte o ca 0,5 m. W stosunku do punktów pomierzonych przez niego M.K. wnioskuje, aby dokonać przesunięcia o 8 cm (nr 14 ) i 2,75 m (nr 1). S.P. zauważył, że powierzchnia przez nią podana (0,6522 ha) również wykazuje ubytek powyżej wartości dopuszczalnej. Zdaniem geodety dokumenty przedstawione przez M.K. nie wykazują, aby jego pomiar został wykonany nierzetelnie. Co więcej, różnica pomiaru punktu nr 14 wynosi 8 cm i w pełni potwierdza poprawność pomiaru. Natomiast różnica we współrzędnych punktu granicznego nr 1 wynika uwzględnienia spokojnego stanu posiadania na gruncie według zasad § 36-38 r.e.g. Z kolei pomiar dokonany na zlecenie M.K. nie był realizowany według trybu określonego w przepisach prawa. Określenie położenia pozostałych punktów oparte zostało o dokumentację wykonaną przez G. s.c. zgodnie z § 36 r.e.g., dlatego geodeta nie był umocowany do oceny prawidłowości ich pomiaru. Podsumowując swoje stanowisko S.P. podkreślił, że nie kwestionuje poprawności granic przedstawionych na szkicu katastralnym, jednak jego zdaniem ustalenie granic powinno się odbywać w przewidzianej prawem procedurze (np. rozgraniczenie nieruchomości, wznowienie znaków granicznych) uwzględniajacej wszystkie dokumenty i decyzje administracyjne, w szczególności pomiar G. s.c. Tymczasem zlecone mu prace nie były ani wznowieniem znaków granicznych, ani tym bardziej rozgraniczaniem nieruchomości, w wyniku której punkty graniczne są stabilizowane a granice mają charakter granic prawnych. Punkt nr 1 ustalony i pomierzony został według zasad określonych w § 36-38 r.e.g., odzwierciedla spokojny stan posiadania na gruncie, jest tylko markowany i ma charakter ewidencyjny. Punkt ten może ulec przemieszczeniu, ale po przeprowadzeniu procedury przewidzianej prawem (np. rozgraniczenie nieruchomości, wznowienie znaków granicznych, podział nieruchomości). Dnia 6 marca 2012 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem m.in. M.K.. Następnie do akt wpłynął wniosek podpisany przez grupę osób, w tym skarżącą, o powołanie biegłego geodety w celu dokonania pomiarów kontrolnych ich działek. Osoby te wystąpiły dodatkowo o przyznanie im zwrotu kosztów podróży w związku z rozprawą administracyjną (k. 18 akt administracyjnych I instancji). Decyzją z dnia 4 kwietnia 2012 r. nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 24a ust. 10 P.g.k. odrzucił zarzuty M.K.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 152 Kodeksu Cywilnego właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzania i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Starosta prowadzi ewidencję gruntów i budynków jako organ ewidencyjny i zgłaszane prace geodezyjne sprawdza wyłącznie pod względem formalno prawnym. Nie ponosi również kosztów pomiarów dokonywanych na zlecenie strony. Organ stwierdził, że z tego powodu wniosek o zwrot kosztów pomiaru nie zasługuję na uwzględnienie. Wniosek o powołanie biegłego geodety Starosta uznał za bezpodstawny, ponieważ zgodnie z art. 24a pkt 7 P.g.k. upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2 powyższej ustawy, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłaszanych do tego projektu. Zgodnie z art. 56 § 1 K.p.a. zwrot kosztów podróży przysługuje, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek M.K., w związku z czym wniosek o zwrot kosztów podróży nie mógł zostać uwzględniony. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wykonanych pomiarów Starosta wskazał, że wykonawca prac związanych z modernizacją ewidencji wyjaśnił w piśmie z dnia 4 marca 2012 r., że odrzucił dokument katastralny dotyczący działki nr [...] położonej w P. z powodu niezgodności z obowiązującymi standardami technicznymi oraz zamierzył istniejący stan użytkowania na gruncie. Natomiast w międzyczasie geodeta działający na zlecenie M.K. dokonał wznowienia granic działki odnajdując wszystkie punkty graniczne wynikające z dokumentu katastralnego. Nie zachodzi zatem potrzeba wykonania pomiaru kontrolnego S.P. - wykonawcę prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Starosta dodał, że w przypadku wątpliwości co do fachowości i prawidłowości wykonania prac przez geodetę uprawnionego, strona ma możliwość wniesienia skargi do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego. W odwołaniu M.K. podniosła, że pracownik starostwa obowiązany do podjęcia czynności zgodnie z art. 24a ust. 7 P.g.k. nie dopełnił obowiązków wynikających z tego przepisu, ponieważ na etapie opracowywania projektu operatu wiele osób wnosiło uwagi do protokołu nie wyrażając zgody na przebieg granic według pomiaru dokonanego przez S.P. i żadna z tych osób nie została poinformowana o sposobie rozpatrzenia uwag. W odwołaniu skarżąca podtrzymała też żądanie dotyczące zwrotu kosztów, podkreślając, że zlecenie prac innemu geodecie było w świetle art. 24a ust. 9 P.g.k. ostatecznym krokiem jaki zmuszona była podjąć. Co więcej, zleciła pomiar po dokonaniu konsultacji telefonicznej z prawnikiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu jak również z doradcą Głównego Geodety Kraju. Od podmiotów tych M.K. otrzymała zapewnienie, że takie działanie jest właściwe. Wynik pomiaru kontrolnego działki skarżącej wskazuje jednoznacznie, że nie tylko ona, ale również pozostali uczestnicy postępowania są przekonani, że pomiary gruntów zostały wykonane nierzetelnie. W konkluzji skarżąca dodała, iż jej zdaniem z winy starostwa została narażona na wydatki, w związku z czym wystąpiła wraz z innymi uczestnikami o zwrot kosztów podróży. Skarżąca dodała też, że jest zaskoczona faktem odrzucenia jej zarzutów także z tego powodu, że na podstawie pomiarów wykonanych na jej zlecenie dokonano zmiany w ewidencji gruntów, czego dowodem jest zawiadomienie o zmianie z dnia 2 kwietnia 2012 r. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 7b P.g.k., Inspektor Nadzoru Geodezyjnego wyjaśnił, że tryb postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków reguluje art. 24a P.g.k. oraz § 40-43 r.e.g. Wskazał, że zgodnie z art. 24a ust. 11 P.g.k., do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. Rozpatrując zarzuty strony w trybie art. 24a ust. 10 P.g.k., organy, w zależności od ustaleń, powinny albo te zarzuty oddalić, albo uwzględnić i zmienić odpowiednio dane zawarte w modernizowanej ewidencji ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym, do których zarzuty się odnosiły. Przy przyjęciu, że zarzuty zostały wniesione w terminie, nie powinny być one traktowane jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego zauważył następnie, że nie zgadzając się na przebieg granic działki nr [...] ustalony w postępowaniu modernizacyjnym M.K. zleciła geodecie wznowienie granic tej działki. W dniu 13 lutego 2012 r. geodeta dokonał wznowienia granic działki nr [...] położonej w P.. Z protokołu granicznego wynika, że granice i położenie punktów granicznych ustalone zostały na podstawie szkicu katastralnego z 1898 r. oraz szkicu granicznego z 2006 r., z podziału działki nr 781 na "poszerzenie rzeki Orli". Przy wznowieniu granic w 2012 r. wykorzystano dokumenty z zasobu (z podziału działki nr 781), a pozostałe punkty odszukano w terenie w oparciu o szkic katastralny z 1898 r., zamierzono na istniejącą osnowę a następnie obliczono współrzędne tych punktów i na ich podstawie obliczono powierzchnię działki nr [...], która wyniosła 0,6522 ha. Taka powierzchnia została ujawniona w operacie na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych z dnia 13 lutego 2012 r. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt, iż w momencie rozpatrywania odwołania powierzchnia działki [...] ustalona w postępowaniu modernizacyjnym uległa zmianie z 0,6240 ha na 0,6522 ha, nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Starosty z 4 kwietnia 2012 r. Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego zwrotu kosztów pomiaru działki nr [...], wskazał, że zgodnie z art. 152 Kodeksu cywilnego właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Zatem organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie ponosi kosztów pomiarów dokonywanych na zlecenie strony. Co do zwrotu kosztów podróży Inspektor Nadzoru Geodezyjnego stwierdził, że zgodnie z art. 56 § 1 K.p.a. osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszt podróży i inne należności według przepisów o należnościach świadków i biegłych w postępowaniu sądowym. Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona została bez swojej winy błędnie wezwana do stawienia się. Zgodnie z art. 56 § 2 K.p.a. żądanie przyznania należności należy zgłosić organowi, przed którym toczy się postępowanie, przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia. Organ zauważył, że strona żądanie przyznania zwrotu kosztów podróży zgłosiła organowi przed którym toczyło się postępowanie. Organ prowadzący postępowanie odmówił jednak zwrotu kosztów podróży z uwagi na fakt, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony. W skardze M.K. zarzuciła naruszenie art. 24a P.g.k. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu prowadzonym w sprawie o modernizację ewidencji gruntów i budynków obręb P. Gmina P. nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji uwzględniającej zarzuty w zakresie odnoszącym się do rozbieżności powierzchni działki [...] w czasie postępowania modernizacyjnego i wznowienia położenia granic. Skarżąca zarzuciła również błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na uznaniu, że zostały przeprowadzone czynności dotyczące przebiegu ustalenia granic na gruncie w dniu 23 września 2010 r. Wskazując na powyższe M.K. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że postępowanie w sprawie o modernizację ewidencji zostało wszczęte przez Starostę z urzędu. Właściciele gruntów zostali zawiadomieni o prowadzonej modernizacji w formie ogłoszenia. Natomiast zawiadomienie stron o czynnościach przebiegu ustalenia granic nastąpiło we wrześniu 2010 r. po czynnościach przeprowadzonych na gruncie, bez udziału skarżącej. W trakcie prowadzonego postępowania przeprowadzona została modernizacja w wyniku, której działka nr [...] została zmniejszona do powierzchni 0,6240 ha. Ogłoszenie Starosty o powierzchni działki nr [...] ukazało się w dniu 23 stycznia 2012 roku. Po publikacji ogłoszenia skarżąca zgłosiła zarzuty do treści danych ujawnionych w ewidencji gruntów z zachowaniem ustawowego terminu. Na skutek złożonych zarzutów oraz dołączonych do zarzutów pomiarów geodezyjnych, przeprowadzonych w wyniku wznowienia położenia granic działki nr [...] zmieniono zapis o powierzchni gruntu ujawniony w operacie ewidencji i przyjęto powierzchnię według pomiaru geodezyjnego z dnia 13 lutego 2012 r. przeprowadzonego z uczestnictwem właścicieli nieruchomości sąsiednich. Postępowanie w zakresie wznowienia granic zostało przeprowadzone na zlecenie skarżącej w celu udowodnienia błędnych pomiarów dokonanych w trakcie modernizacji. Starosta, rozpatrując zarzuty od operatu ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym, zmienił zapisy ujawnione w ewidencji gruntów, na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie postępowania o wznowienie granic, przyjmując je za własne ustalenia dokonane w trakcie postępowania modernizacyjnego. Zdaniem M.K. Starosta dokonał błędnej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu P., gmina P. i jednocześnie oddalił zarzuty zgłoszone przez skarżącą do dokonanego ogłoszenia. Ewidencja, jako błędna, powinna być zmieniona decyzją Starosty po uwzględnieniu zarzutów zgłoszonych do ewidencji ujawnionej w ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym. Powierzchnia działki nr [...] zamieszczona w ogłoszeniu powinna być zmieniona decyzją administracyjną o zmianie danych ujawnionych w ewidencji. Zdaniem skarżącej błędna jest też decyzja organu drugiej instancji, Dodatkowo organy nie uwzględniły wniosku strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. W dalszej części podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku konieczne jest przedstawienie kilku uwag dotyczących przedmiotu postępowania, w którym rozpatrzeniu podlegają zarzuty określone w art. 24a ust. 9 P.g.k. Jest to istotne, ponieważ w zaskarżonej sprawie zarówno organy, jak skarżąca przyjmują w tym względzie nieprawidłowe stanowisko. Zgodnie z art. 24a P.g.k. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (ust. 1). Następnie organ ten podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją (ust. 2). Informacja ta podlega wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4), a starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia poprzez wywieszenie informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz poprzez ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6). O przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do projektu rozstrzyga upoważniony pracownik starostwa powiatowego (posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2 P.g.k.), przy udziale wykonawcy prac związanych z opracowaniem projektu operatu. Następnie informuje zgłaszającego uwagi o sposobie ich rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o ich treści i sposobie rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Po upływie terminu do wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego do wglądu, projekt staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8). Od daty ogłoszenia w dzienniku urzędowym, każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). Starosta rozstrzyga o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów w drodze decyzji (ust. 10), a do czasu ostatecznego zakończenia postępowania dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Z kolei zarzuty zgłoszone po terminie taktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12). Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że zarzuty, o którym mowa w art. 24a ust. 9 P.g.k., dotyczą danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. Rozstrzygnięcie o zasadności zarzutów jest zatem - co wymaga podkreślenia - rozstrzygnięciem o tym czy modernizacja ewidencji została przeprowadzona prawidłowo. Aby ocenić tę kwestię należy określić czym jest modernizacja ewidencji gruntów i budynków, jakie skutki powoduje oraz na jakich zasadach jest przeprowadzana. Analiza art. 24a P.g.k. prowadzi do wniosku, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków na danym obszarze stanowi zespół czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej (a ściślej ujmując - na jego zlecenie), którego rezultatem jest sporządzenie projektu operatu opisowo-kartograficznego, który z kolei staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Wniosek taki znajduje pełne potwierdzenie w § 55 r.e.g. Przepis ten stanowi, że modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia (pkt 1), modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (pkt 2) oraz poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych (pkt 3). Działania modernizacyjne, o których mowa w § 55 pkt 1 i 2, wykonuje się albo w sposób ciągły (w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49) albo kompleksowo, na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82 r.e.g. W niniejszej sprawie modernizacja przeprowadzona przez Starostę stanowiła modernizację o charakterze kompleksowym (§ 56 pkt 2 r.e.g.). W ramach kompleksowego "uzupełnienia danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia" i "modyfikacji danych ewidencyjnych" dokonuje się, między innymi, uzupełnienia bądź modyfikacji danych dotyczących granic ewidencyjnych, mieszczących się w zakresie "danych ewidencyjnych" (zob. § 22 pkt 1 i 6 w zw. z art. 23 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 r.e.g.). W ramach kompleksowej modernizacji ewidencji nie są zatem wykluczone zmiany przebiegu granic działek ewidencyjnych (szerzej na ten temat zob. także wyrok z dnia 12 maja 2010 r. o sygn. akt III SA/Kr 782/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Modernizację, w zakresie dotyczącym granic działek przeprowadza się w trybie określonym § 36-39 rozdziału 2 r.e.g. z zastrzeżeniem § 82 (zob. § 56 pkt 2 r.e.g.). Zgodnie z tymi przepisami przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji w pierwszej kolejności na podstawie dokumentacji ewidencyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w procedurach określonych w § 36 pkt 1-6 r.e.g. Natomiast w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 r.e.g.). Procedurę i warunki ustalenia przebiegu granic reguluje § 38 r.e.g. Zgodnie z tym przepisem o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia właściwe podmioty ewidencyjne (§ 17 r.e.g.) oraz osoby, jednostki organizacyjne i organy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1 r.e.g. Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie. Ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała ich stabilizacja może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych. Przepisy § 37 i 38 r.e.g. należy rozumieć w ten sposób, że nakazuje on wykonawcy prac w pierwszej kolejności ustalić przebieg granic w oparciu o zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie. Dopiero w razie braku takich oświadczeń dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów (por. wyrok z dnia 22 września 2011 r. o sygn. akt I OSK 1593/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest też to, że zgodnie z § 39 spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem (i modernizacją) ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Regulacja ta ma na celu uniezależnienie założenia (modernizacji) ewidencji gruntów, obejmującej z natury rzeczy kompleksy gruntów w ramach obrębów czy większych jednostek, od rozpatrzenia sporów o zasięg prawa własności konkretnych działek, dla rozpatrzenia których właściwy jest tryb postępowania rozgraniczeniowego lub tryb postępowań sądowych (tak: wyrok z dnia 24 maja 2005 r. o sygn. akt II SA/Kr 3051/02, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, podczas przeprowadzania prac modernizacyjnych dotyczących działki [...] w obrębie P., gmina P. M.K. dnia 23 września 2010 r. nie zgodziła się z przebiegiem granic działki według pomiaru przeprowadzonego przez geodetę S.P. (k. 65 akt administracyjnych II instancji). Oznacza to, że w toku prac modernizacyjnych § 38 ust. 2 r.e.g. nie znalazł zastosowania, a granice należało ustalić stosownie do § 39 r.e.g., a więc w oparciu o dane znajdujące się w zasobie geodezyjno-kartograficznym oraz w oparciu o pomiar stanu posiadania na gruncie. Powyższe ustalenia i pomiary stanowiły podstawę projektu operatu opisowo-kartograficznego obrębu P., gmina P., który stał się - stosownie do art. 24a ust. 8 P.g.k. - operatem ewidencji gruntów i budynków. Zatem zadaniem organów rozpatrujących zarzut M.K. zgłoszony w oparciu o art. 24a ust. 9 P.g.k. było zweryfikowanie czy projekt operatu opisowo-kartograficznego został przygotowany prawidłowo, a więc czy spełnione zostały warunki określone w § 36-39 r.e.g. Organy obu instancji całkowicie uchyliły się od powyższego obowiązku. W szczególności nie wykazały prawidłowości czynności geodety S.P. dotyczących wykazanego przebiegu granic działki nr [...] w kontekście § 36-39 r.e.g., a dopiero to mogłoby być dopiero podstawą decyzji o odrzuceniu zarzutu. Z tego powodu decyzje obu instancji naruszały art. 24a ust. 10 P.g.k. w zw. z § 56 pkt 2 w zw. § 36-39 r.e.g. W tym miejscu Sąd podkreśla, że co do zasady dla obowiązku Starosty należytego rozpoznania zarzutu złożonego w trybie art. 24a ust. 9 P.g.k. (a więc sprawdzenia prawidłowości czynności przeprowadzonych w ramach modernizacji ewidencji i zakończonych uzyskaniem przez projekt operatu opisowo-kartograficznego statusu operatu ewidencji gruntów i budynków) nie mają znaczenia późniejsze, odrębne prace geodezyjne, w wyniku których sporządzana zostaje dokumentacja przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Późniejsze prace odnoszą się bowiem do zmodernizowanej ewidencji, stanowią materiał samodzielny i nie są podstawą do weryfikacji procesu modernizacji (późniejsze zmiany w ewidencji mogą jednak wpłynąć na przebieg postępowania z art. 24a ust. 9 i 10 P.g.k. - zob. niżej). W niniejszej sprawie praca geodezyjna przeprowadzona na zlecenie M.K. przez geodetę M.L. została zgłoszona do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 24 stycznia 2012 r. (k. 75 akt administracyjnych II instancji), a więc już po urzędowym ogłoszeniu, że projekt operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu P., gmina P. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Fakt, że wykaz zmian wynikających ze wznowienia granic dokonanego przez geodetę M.L. został wpisany do ewidencji (co wynika z zawiadomienia na k. 58 akt administracyjnych II instancji) nie daje zatem podstawy do przesądzania o niezasadności zarzutu z art. 24a ust. 9 P.g.k., który dotyczył prawidłowości projektu operatu opisowo-kartograficznego przygotowanego przez geodetę S.P.. W tym miejscu trzeba jednakże zaznaczyć, że dokonanie późniejszych zmian w zmodernizowanej już ewidencji na podstawie dokumentacji sporządzonej przez geodetę M.L. może mieć wpływ na postępowanie administracyjne wszczęte na skutek zarzutu z art. 24a ust. 9 P.g.k. Nie ulega wątpliwości, że istotą takiego zarzutu jest weryfikacja prawidłowości modernizacji ewidencji, a celem żądanie dokonania w ewidencji określonej zmiany (por. treść art. 24a ust. 10 i 12 P.g.k.). Jednak w tej sprawie zachodzi o tyle szczególna sytuacja faktyczna, że po zakończeniu modernizacji ewidencji, ale przed jej weryfikacją w trybie art. 24a ust. 10 P.g.k., została odrębnie sporządzona, złożona i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nowa dokumentacja geodezyjna dotycząca granic działki [...] należącej do M.K., a więc w istocie dotycząca tych samych danych ewidencyjnych, których dotyczył zarzut. W takiej sytuacji rozpoznawanie zarzutu może okazać się bezcelowe, jeżeli okaże się, że może on prowadzić do korekty danych ewidencyjnych, które w dacie wydawania decyzji zostały już zmodyfikowane na podstawie innej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego po modernizacji (dokumentacja ze wznowienia granic działki geodety M.L.). Dlatego Starosta w pierwszej kolejności oceni czy w świetle najnowszej dokumentacji przyjętej do zasobu dotyczącej przebiegu granic działki nr [...] (geodety M.L.) postępowanie z zarzutu wniesionego przez skarżącą pismem z dnia 15 lutego 2012 r. nie stało się bezprzedmiotowe z tego powodu, że zarzut ten w całości dotyczy "danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym" (por. art. 24a ust. 9 P.g.k.), które stały się niejako nieaktualne, bowiem zastąpione zostały danymi ze wznowienia granic (co byłoby podstawą do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.). Odnosząc się do treści skargi Sąd stwierdza natomiast, że nietrafne jest stanowisko skarżącej, że w trakcie modernizacji ewidencji należało dokonać pomiarów i wpisać do niej dane z pomiarów przeprowadzonych w taki sposób, jak to uczynił na jej zlecenie geodeta M.L.. Jak wskazano już wyżej, w ramach zarzutu wniesionego w trybie art. 24a ust. 9 i 10 P.g.k. Starosta dokonuje weryfikacji czynności podjętych w trakcie modernizacji ewidencji. Te z kolei uregulowane są w r.e.g. W zakresie dotyczącym przebiegu granic działek geodeta przygotowujący projekt operatu opisowo-kartograficznego opiera się na określonej dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (tak ustalono położenie czterech punktów granicznych - zob. dokumentacja geodezyjna sporządzona przez geodetę K.S. - G. s.c.), a w razie gdy dane te są niewystarczające (§ 37 r.e.g.) ustala te granice przy udziale stron, a w ostateczności (w razie sporów granicznych) - przyjmuje wyniki pomiarów stanu posiadania na gruncie (tak ustalono dwa pozostałe punkty graniczne: zob. pismo geodety S.P. z dnia 4 marca 2012 r. na k. 22-23 akt administracyjnych I instancji). Zlecenie innych prac geodezyjnych, w szczególności takich w których następuje wznowienie granic, i uzyskanie w nich innych wyników pomiarów nie musi zatem automatycznie oznaczać, że prace modernizacyjne zostały przeprowadzone nieprawidłowo albo nierzetelnie. Prace modernizacyjne, w braku odpowiedniej dokumentacji i braku zgody podmiotów ewidencyjnych, mają bowiem po prostu obrazować stan posiadania na gruncie. Trzeba też podkreślić, że dane wynikające z prac modernizacyjnych wcale nie zamykają zainteresowanym możliwości dokonania późniejszych korekt na w oparciu o dokumentację geodezyjną, w której inaczej albo bardziej precyzyjnie zobrazowany zostanie przebieg granic działek (zob. wyrok z dnia 25 października 2006 r. o sygn. akt I OSK 1407/05, publ. orzeczenian.nsa.gov.pl). Taki skutek wywołało złożenie dokumentacji wykonanej przez geodetę M.L.. Konkludując, należy stwierdzić, że fakt, iż według pracy wykonanej przez geodetę M.L. wynika inna powierzchnia działki nr [...] nie musi automatycznie oznaczać, że projekt operatu opisowo-kartograficznego geodety S.P. był nieprawidłowo albo nierzetelnie sporządzony. Natomiast rację należy przyznać M.K., że organ rozpatrując zarzut z art. 24a ust. 9 P.g.k. nie mógł orzec merytorycznie o jego niezasadności i odrzucić go powołując się wyłącznie na fakt, że po modernizacji w ewidencji wprowadzono w ewidencji zmiany zgodne z dokumentem wznowienia granic sporządzonym na jej zlecenie. Zastąpienie danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym objętych zarzutem w całości danymi pochodzącymi z innych, późniejszych dokumentów geodezyjnych możne być natomiast powodem do umorzenia postępowania. Jeśli natomiast chodzi o kwestie zwrotu kosztów postępowania, to stwierdzić należy, że jej rozpoznanie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej było działaniem nieprawidłowym. Przyznanie albo odmowa przyznania należności związanych ze stawiennictwem strony w rozumieniu art. 56 § 1 K.p.a. jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - dalej: P.p.s.a.) i nie następuje w formie decyzji ani postanowienia. Strona może jednak taką odmowę zaskarżyć do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok z dnia 24 września 2008 r. o sygn. akt II SA/Po 524/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast żądanie zwrotu innych kosztów postępowania administracyjnego powinno być rozpatrzone przez organ w odrębnym postanowieniu (art. 264 K.p.a.). Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania - w oparciu o art. 200 P.p.s.a.