I OSK 3074/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. i L. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 401/12 odrzucające skargę Z. i L. K. na pismo Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie przejęcia rzeczy porzuconych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Pismem z dnia 15 maja 2012 r. Z. i L. K. zwrócili się do Starosty Głubczyckiego, na podstawie art. 183 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), o uznanie rzeczy A. K. wymienionych w wykazie, za porzucone. Wyjaśnili, że ww. zamieszkiwał w zabudowaniach wnioskodawców i zmarł w dniu 1 grudnia 2010 r., a po zmarłym pozostało szereg rzeczy ruchomych, które zostały spisane komisyjnie i zabezpieczone. Po dokonaniu wymienionych czynności wnioskodawcy zwrócili się na piśmie do syna zmarłego - A. K., aby po przeprowadzeniu postępowania spadkowego, spadkobiercy odebrali rzeczy zmarłego. Wobec nie zgłoszenia się spadkobierców po odbiór rzeczy w ciągu 1,5 roku uznali, że rzeczy zostały porzucone. W związku z tym skarżący domagali się od organu aby na podstawie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych (Dz. U. Nr 22, poz. 141 ze zm.), odebrał porzucone rzeczy i sam je przechowywał. Na podstawie art. 186 Kodeksu cywilnego zażądali znaleźnego, zwłaszcza wobec poniesienia znacznych kosztów związanych z przechowaniem. W odpowiedzi na powyższe Starosta Głubczycki pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] wyjaśnił, iż zgodnie z art. 922 § Kodeksu cywilnego, prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą śmierci na jego spadkobierców. Uznał, że w sprawie brak jest podstaw do uznania rzeczy ruchomych pozostawionych po zmarłym jako porzuconych, gdyż brak jest w tym przypadku zamiaru właściciela do wyzbycia się własności rzeczy. Wobec tego, rzeczy wyszczególnione w wykazie nie należy traktować jako rzeczy zagubionych. Nie mają zatem do nich zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 14 czerwca 1966 r., określające Starostę Głubczyckiego jako organ właściwy do przechowania rzeczy znalezionych oraz poszukiwania osób uprawnionych do ich odbioru. Z. i L. K. pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Starosty Głubczyckiego", zażądali od Wojewody Opolskiego zmiany kwestionowanego pisma Starosty Głubczyckiego podnosząc, że organ ten nie nazwał go decyzją, ani nie pouczył ich o środkach zaskarżenia. Ustosunkowując się do argumentacji Starosty Głubczyckiego skarżący podnieśli, że przepis art. 183 § 2 Kodeksu cywilnego, a także § 15 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rzeczy znalezionych wyraźnie stanowią, że przepisy o rzeczach znalezionych stosuje się do rzeczy porzucanych bez zamiaru wyzbycia się ich własności. Ponadto, skoro przez ponad 1,5 roku spadkobiercy A. K. nie zgłaszają się po rzeczy pozostawione po zmarłym, jest oczywistym, że te rzeczy zostały porzucone. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 231 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), Starosta Głubczycki przekazał Wojewodzie Opolskiemu do rozpatrzenia skargę Z. i L. K. z dnia 18 czerwca 2012 r. Wskazał, że właściwym do rozpatrzenia skargi w myśl art. 229 pkt 2 k.p.a. jest wojewoda. Podniósł, że zgodnie z art. 183 § 2 Kodeksu cywilnego, przepisy o rzeczach znalezionych stosuje się odpowiednio do rzeczy porzuconych bez zamiaru wyzbycia się własności, jak również do zwierząt, które zabłąkały się lub uciekły. Natomiast wskazując na § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rzeczy znalezionych, wskazał jaki organ jest właściwy do odbierania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy zagubionych, jeżeli znalazca nie wie, kto jest uprawniony do odbioru rzeczy. Wojewoda Opolski pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 237 § 3 k.p.a. stwierdził, że skierowane do wnioskodawców pismo z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, w związku z tym nie przysługują środki odwoławcze przewidziane w art. 127 k.p.a. Ponadto, w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 183 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rzeczy znalezionych. Rzeczy objęte wnioskiem skarżących zostały pozostawione przez osobę zmarłą, a prawa i obowiązki majątkowe zmarłego, stosownie do art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego, przechodzą na jego spadkobierców. Wojewoda uznał, że z analizy przesłanych przez Starostę Głubczyckiego dokumentów wynika, że skoro zmarły zamieszkiwał u wnioskodawców, to sugeruje to, że mieszkał u nich na podstawie zawartej umowy cywilno-prawnej i stąd roszczeń z tego tytułu należy dochodzić u spadkobierców zmarłego. Skargą z dnia 15 lipca 2012 r. Z. i L. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu - jak stwierdzili - decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Następnie, pismem z dnia 26 lipca 2012 r., zwrócili się do WSA w Opolu o nadanie biegu ich skardze z dnia 15 lipca 2012 r. i spowodowanie przesłania przez Wojewodę Opolskiego akt sprawy. W skardze zarzucili pismu Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. naruszenie procedury, tj. art. 104 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że pismo Starosty Głubczyckiego nie stanowi decyzji administracyjnej. Nadto, zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 183 § 2 Kodeksu cywilnego w związku z § 15 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rzeczy znalezionych, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12 k.p.a. Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi i umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 401/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazał, iż kontrola działalności administracji publicznej następuje w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 p.p.s.a. Sądy administracyjne badają także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także sprawy przekazane z mocy ustaw odrębnych. W ocenionej przez WSA sprawie skarżący w istocie wyrazili dezaprobatę dla nieprawidłowych działań Starosty Głubczyckiego i Wojewody Opolskiego w zakresie rzeczy porzuconych. Nie wskazali jednakże decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności, które te organy wydały lub dokonały, a które zgodnie z obowiązującymi przepisami mogłyby być przedmiotem skargi przed sądem administracyjnym. Skarżący uznali wprawdzie zaskarżone pismo i poprzedzające je pismo Starosty Głubczyckiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] za decyzje, jednakże WSA nie podzielił tego zapatrywania. Pismo Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], ani też pismo Starosty Głubczyckiego nie są decyzją, bowiem nie zawierają niezbędnych elementów pozwalających uznać je za tego rodzaju akt. Oceniając czy zaskarżone pismo było decyzją odmowną, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., Sąd pierwszej instancji miał na względzie to, że za minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pominięcie rozstrzygnięcia (osnowy) powoduje, że określone pismo nie zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. Inaczej mówiąc, jeżeli w treści pisma nie da się wyróżnić sentencji, która winna w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji wyrażać wolę organu, to brak jest możliwości uznania go za decyzję. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy i jakie stanowisko zajął organ (przejaw jego woli), a więc jakie uprawnienia zostały przyznane lub nie lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Brak sentencji w treści pisma przesądza o niemożności uznania go za wadliwą decyzję. Nieistnienie decyzji nie pozwalało zatem na procedowanie w sprawie. Nadto, zdaniem WSA zaskarżonym pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 237 § 3 k.p.a. w istocie uznał, że charakter opisanych zarzutów wskazuje na tzw. "skargę powszechną", jaką strona niezadowolona z działania organu może wnieść - w trybie Działu VIII k.p.a. Postępowanie tego rodzaju ma jednakże charakter odrębny od postępowania administracyjnego, nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, a jedynie informuje się stronę o sposobie załatwienia jej skargi. Informacja taka nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powyższe postanowienie zostało w całości zaskarżone skargą kasacyjną wywiedzioną przez Z. i L. K. Orzeczeniu WSA w Opolu zarzucono naruszenie przepisów: 1. art. 58 p.p.s.a. przez bezzasadne odrzucenie skargi Z. i L. K., 2. art. 2, art. 12, art. 15, art. 77, art. 104, art. 107 i art. 127 k.p.a. zasadniczo przez uznanie, ze "pismo" Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. i pismo starosty Powiatowego w Głubczycach z dnia [...] czerwca 2012 r. nie są decyzjami administracyjnymi, co niesie za sobą szereg dalszych naruszeń prawa, 3. ewentualnie naruszenie przepisów art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. i art. 149 p.p.s.a. przez brak ich zastosowania mimo zgłoszenia stosownego zarzutu i wniosku w odrzuconej skardze, a także naruszenie przepisu art. 141 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do kwestii nieprzestrzegania prawa przez organy administracji w przedmiotowej sprawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym 1.000 zł kosztów zastępstwa adwokata. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Starosta Głubczycki, zupełnie niewłaściwie interpretując przepisy prawa, wyjaśnił że nie można rzeczy wskazanych przez skarżących traktować jako porzuconych. W piśmie Starosty nie odmówiono wprawdzie wprost przyjęcia rzeczy i wypłaty znaleźnego, jednak z pisma jednoznacznie wynika taka odmowa, zatem błędnie Wojewoda i WSA w Opolu uznali, iż rzekomy brak rozstrzygnięcia "sentencji" sprawia, że pismo Starosty nie jest decyzją. Autor skargi kasacyjnej "wyraził oburzenie" decyzjami Wojewody i WSA w Opolu, które faktycznie pozbawiają obywateli możliwości obrony swych praw, pozwalając na naigrywanie się z prawa przez organy administracji, które albo nie mają chęci do przestrzegania prawa, bo przejęcie rzeczy porzuconych jest kłopotliwe, albo zupełnie nie potrafią interpretować przepisów prawa, dlatego stosują "sztuczki" polegające na usiłowaniu wysyłania pouczeń zamiast decyzji i to jak widać z pełną aprobatą WSA w Opolu. Reasumując w środku odwoławczym wskazano, że pismo Starosty posiadało wszystkie niezbędne, minimalne elementy decyzji administracyjnej, więc było decyzją administracyjną. Skoro tak, to także za decyzję winno być uznane pismo Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. de facto utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Nadto, nawet jeżeli WSA w Opolu uważał, że ww. pismo nie było decyzją, to odrzucona skarga zawierała alternatywne wnioski i zarzuty m.in. na bezczynność organu administracji (art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a.) - z wnioskiem o zastosowanie rozwiązań opisanych w art. 149 p.p.s.a. WSA w Opolu w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do tej części skargi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organy administracji publicznej i WSA w Opolu zdają się nie dostrzegać jednoznacznych przepisów prawa, w tym przepisów o rzeczach znalezionych. Autor środka odwoławczego wyraził obawę, co do przyszłości kraju, w sytuacji tak niskiego poziomu ochrony prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Organ jako błędny uznał argument skarżących, iż pismo Starosty Głubczyckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. i pismo Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. są decyzjami administracyjnymi. Pisma te stanowią załatwienie sprawy w trybie Działu VIII k.p.a., dlatego też nie przysługiwało prawo wniesienia skargi do WSA w Opolu. Skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a., jest bowiem odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż w ocenie NSA przedłożony środek odwoławczy daleki jest od uznania go za spełniający wymogi formalne, jakie przepisy p.p.s.a. wiążą z jego wniesieniem. Zauważyć należy - co oczywiste - iż skarga kasacyjna winna przede wszystkim zawierać precyzyjne określenie zarzutów stawianych orzeczeniu Sądu pierwszej instancji wraz z ich wyczerpującym uzasadnieniem. Wymóg w tym zakresie wynika z roli tego kasacyjnego środka odwoławczego oraz pozycji ustrojowej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gwarancją odpowiedniego poziomu profesjonalizmu skargi kasacyjnej jest przy tym przymus adwokacki, uzależniający skuteczność wniesienia tego środka od sporządzenia go, co do zasady, przez adwokata lub radcę prawnego. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogu precyzyjnego wskazania zarzutów oraz ich uzasadnienia. Po pierwsze dlatego, iż strona ten środek wnosząca wskazuje jako jego podstawę przepisy zawierające co najmniej kilka paragrafów lub punktów, które są względem siebie do pewnego stopnia konkurencyjne, np. art. 58 p.p.s.a., czy art. 141 i 149 p.p.s.a. Po drugie, sformułowane zarzuty nie są uzasadnione w sposób wystarczający, tj. taki, który nie pozostawiałby wątpliwości interpretacyjnych oraz miejsca na swobodną ocenę intencji strony. Dodać także należy, iż uzasadnienie środka odwoławczego zdaje się w większej mierze akcentować oceny postępowania organów i Sądu pierwszej instancji o charakterze wartościującym, czy wręcz moralnym, niż oceny o charakterze prawnym. Pomimo uchybień we wskazanym zakresie, skarga kasacyjna może być jednak rozpoznana merytorycznie. Uwzględniając motywy i znaczenie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09) należy zauważyć, iż na podstawie analizy całokształtu uwag sformułowanych w skardze kasacyjnej (jej petitum i uzasadnieniu), a także wypowiedzi strony skarżącej na wcześniejszych etapach postępowania sądowego, możliwe jest ustalenie istoty wadliwości, której skarżący dopatrują się w orzeczeniu WSA w Opolu. Przeprowadzona w tym zakresie analiza pozwala zatem stwierdzić, iż istotą twierdzeń podnoszonych przez stronę inicjującą postępowanie przed NSA, jest po pierwsze bezzasadne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że pisma Wojewody (z dnia [...] czerwca 2012 r.) i Starosty (z dnia [...] czerwca 2012 r.) nie są decyzjami administracyjnymi, po drugie zaś, że WSA w Opolu nie rozpoznał przedstawionej mu skargi alternatywnie, jako wniesionej na bezczynność organu. Odnosząc się w tym miejscu do drugiej z przytoczonych kwestii NSA wskazuje, iż na tle tej sprawy nie można mówić o obowiązku badania złożonej skargi pod kątem ewentualnej bezczynności organu. Podkreślić należy, iż strona wnosząca skargę sama określa, co jest przedmiotem zaskarżenia, wyznaczając tym samym granice sprawy (odstępstwo sądu administracyjnego możliwe jest w zasadzie tylko w zakresie przewidzianym w art. 135 p.p.s.a.). Jak wskazano, na tle badanej sprawy jest niewątpliwe, iż jako przedmiot zaskarżenia przyjęto "decyzje administracyjne", które organy miały rzekomo wydać w sprawie skarżących. W tak zakreślonych granicach sprawy i wynikającym z tego obowiązku zbadania pism organów uznawanych przez stronę za decyzje administracyjne, nie może być mowy o konieczności dodatkowego badania sprawy w zakresie bezczynności, nawet w sytuacji, gdy strona składa o to alternatywny wniosek. Zdaniem NSA skarga na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej oraz skarga na bezczynność bądź przewlekłość postępowania są położone na dwóch przeciwległych biegunach, co oznacza, iż są względem siebie przeciwstawne. Kwestionując więc skargą pismo organu, będące zdaniem strony ostateczną decyzją administracyjną, nie jest prawnie skuteczne ani pożądane jednoczesne kwestionowanie (tą samą skargą) bezczynności organu polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej w sprawie. Co do zasady więc, strona musi się zdecydować, czy zaskarża działanie organu polegające na wydaniu w istocie decyzji administracyjnej, czy też zaskarża jego bezczynność. Tym samym WSA w Opolu zasadnie nie rozpoznawał przedłożonej mu skargi jako skargi na bezczynność. Niezasadne jest także upatrywanie w pismach Wojewody Opolskiego i Starosty Głubczyckiego cech decyzji administracyjnych. NSA akceptuje pogląd Sądu pierwszej instancji, iż sprawa skarżących została rozpoznana i zakończona w trybie skargowym, uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. Wysłane do skarżących pisma były więc pismami informacyjnymi, zawiadamiającymi o sposobie rozpoznania skargi. Pisma te, z uwagi na swoją treść i stanowisko organów, nie zawierają negatywnego rozstrzygnięcia żądania skarżących, koniecznego dla uznania ich za decyzje administracyjne. Jak zaś podkreślił NSA w postanowieniu z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 689/09, sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w p.p.s.a., a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII k.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na marginesie NSA zauważa, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zamyka stronie drogi do wniesienia skargi na bezczynność organu. Dopuszczalność tego środka oraz jego skuteczność nie może być jednak rozważana w sprawie niniejszej. Będzie to przedmiotem ewentualnego badania sprawie wywołanej skargą na bezczynność, o ile środek taki zostanie wniesiony.