II OSK 1173/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.G. i T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 660/10 w sprawie ze skargi G.G. i T.G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 660/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę G.G. i T.G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Starosta Powiatowy w L. odmówił G. i T.G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości R., gm. L. W ocenie organu inwestorzy domagali się wydania pozwolenia na budowę na działce leżącej na terenie wyłączonym z zabudowy, zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 5.1 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi R. uchwalonego uchwałą Nr III/27/02 Rady Gminy w Ludwinie z dnia 30 grudnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 5.02.2003 r. Nr 13, poz. 788). Zdaniem organu jedynym wyjątkiem jest rozbudowa istniejącego siedliska. Tymczasem inwestor oświadczył, że rozebrał wszystkie budynki i działka jest pusta, a zatem – w ocenie organu – nie może być mowy o istniejącym siedlisku. Nadto w toku postępowania, na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 8 ust. 1 i 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ zobowiązał inwestorów do opracowania projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie dla celów projektowych i uzupełnionego o wymiary i wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych. Obowiązku tego w zakreślonym terminie inwestorzy nie wykonali. W związku z powyższym, wobec stwierdzonej niezgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym wsi R. oraz niewywiązania się przez inwestorów w określonym terminie z obowiązku uzupełnienia braków przedstawionych w postanowieniu, organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Na skutek wniesionego przez inwestorów odwołania Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył treść postanowienia § 3 ust. 5.1 miejscowego planu i wskazał, że z przytoczonych ustaleń planu wynika, że realizacja objętego wnioskiem budynku gospodarczego składowego możliwa jest jedynie w obrębie istniejącego siedliska rolniczego. Ponieważ na podstawie akt sprawy i uwag wnoszonych przez inwestorów nie można było dokonać jednoznacznych ustaleń dotyczących stanu zainwestowania działki nr [...], organ odwoławczy, działając na podstawie art. 136 K.p.a., zlecił dokonanie oględzin na działce i przekazanie informacji dotyczącej stanu aktualnego zainwestowania działki oraz ocenę, czy znajdujące się na tej działce obiekty tworzą siedlisko. W wyniku oględzin stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się ruina po budynku gospodarczym, widoczne niezatrawione miejsce po rozebranym budynku, gruz z fundamentów budynku i zasypana studnia. Przedłożono również dokumentację fotograficzną przedmiotowej działki. Nadto organ wskazał, że skoro ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji określenia "siedlisko", to należy je rozumieć zgodnie ze zwykłym znaczeniem językowym. Za siedlisko uważa się zatem istniejącą zabudowę mieszkalno-produkcyjną, w skład której wchodzą budynki: mieszkalne, inwentarskie, magazynowe oraz urządzenia, jeśli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Prawo budowlane nie zawiera również bliższego określenia pojęcia "związanych z produkcją rolną", należy jednak, zdaniem organu, przyjąć, że wskazane wyżej obiekty gospodarcze są związane z produkcją rolną, jeżeli służą prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W ocenie organu bez znaczenia dla sprawy jest areał rolny, jakim dysponuje inwestor, ponieważ na terenie RP plan dopuszcza rozbudowę i modernizację jedynie istniejących siedlisk. Zarówno rozbudowa jak i modernizacja siedliska może dotyczyć tylko istniejącego siedliska, na które składają się określone obiekty budowlane. Trudno bowiem mówić o rozbudowie czy modernizacji (tj. unowocześnianiu, czy trwałym ulepszeniu istniejącego obiektu budowlanego prowadzącym do zwiększenia jego wartości użytkowej) w sytuacji, gdy takich obiektów nie ma na działce. Zachowane ślady po dawnych budynkach gospodarczych świadczą o tym, że kiedyś było na tej działce siedlisko, jednak plan, regulując sposób zagospodarowania terenów RP, nie pozwala na jego odbudowę, a jedynie na rozbudowę bądź modernizację. Zdaniem organu odwoławczego, projektowana inwestycja, z uwagi na obecny stan zainwestowania działki, nie jest rozbudową ani modernizacją siedliska. Odpowiadając na zarzuty odwołania dotyczące postanowienia o obowiązku usunięcia nieprawidłowości występujących we wniosku i projekcie budowlanym, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Prawo budowlane i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego określają wymogi dotyczące dokumentów składanych wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ I instancji nie przekroczył, zdaniem organu odwoławczego, swoich uprawnień, żądając wymienionych w postanowieniu dokumentów. Ponieważ mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę, aktualna na dzień 15 grudnia 2009 r., w ocenie organu I instancji była nieaktualna na dzień składania wniosku o pozwolenie na budowę, prawidłowo zobowiązano inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania sporządzonego na mapie odzwierciedlającej aktualny stan zainwestowania działki. Mając na uwadze wynik oględzin na działce, organ podkreślił, że zmienił się stan faktyczny na działce w stosunku do przedstawionego na mapie do celów projektowych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli inwestorzy, żądając stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie ich uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono szereg naruszeń przepisów prawa, tj. rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wniesiona skarga okazała się niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Tym samym oddalono wniesioną skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". W ocenie Sądu z dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, iż podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno – budowlanej w sprawach o pozwolenie na budowę jest sprawdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o ile obowiązuje na obszarze objętym wnioskiem o wydanie tego pozwolenia. Natomiast, w razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, organ zobligowany jest nałożyć na wnioskodawcę, postanowieniem wydanym w oparciu o dyspozycję art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, iż należąca do G. i T.G. działka nr [...] położona jest na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi R. uchwalony uchwałą nr III/27/02 Rady Gminy w Ludwinie z dnia 30 grudnia 2002 r. Zgodnie z ustaleniami planu przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem RP - uprawy polowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy polowe i uprawy ogrodnicze, na którym, zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 5.1 ppkt 1 planu, wyklucza się, z zastrzeżeniem ppkt 2, lokalizację nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi" oraz, w myśl ppkt 2, dopuszcza się rozbudowę i modernizację istniejących siedlisk (wg warunków jak dla terenów MR) oraz obiektów o innych funkcjach (wg warunków jak dla terenów o poszczególnej funkcji). Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozbieżności w wykładni użytego w § 3 ust. 5 pkt 5.1. ppkt 1 planu pojęcia "istniejące siedlisko rolne" w świetle aktualnego na dzień wydania decyzji organów obu instancji stanu zagospodarowania działki nr [...]. Mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zgromadzonego przez organy obu instancji, a zwłaszcza treść aktu notarialnego rep. A [...] oraz protokół oględzin działki nr [...] wraz z dołączonymi zdjęciami Sąd I instancji uznał, że należy przychylić się do stanowiska organów. Jak wynika z przedmiotowych dokumentów, na działce nr [...] nie istnieje żaden budynek mieszkalny ani gospodarczy, a jedynie widoczna jest ruina po budynku gospodarczym, niezatrawione miejsce po rozebranym budynku, gruz z fundamentów budynku oraz zasypana, nieużywana studnia. Nie można zatem przyjąć, wbrew stanowisku skarżących, iż aktualny na dzień wydania decyzji obu instancji stan działki zapewniał warunki bytowo-socjalne umożliwiające prowadzenie produkcji rolnej. Potwierdzeniem powyższego jest również treść § 5 aktu notarialnego sprzedaży działki nr [...] (rep. A [...]), sporządzonego w dniu 11 maja 2001r., w którym wskazano, iż działka ta jest niezabudowana. Zatem ustalenie, iż na przedmiotowej działce w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę nie istniało i nadal nie istnieje siedlisko, czyniło zasadnym, w świetle art. 35 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 5 pkt 5.1 ppkt 1 planu miejscowego, odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Nadto Sąd podniósł, że skoro wniosek inwestorów dotyczył pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, nie zaś jego przebudowę czy modernizację, to zarzuty skargi kwestionujące ustalenia organów o nieistnieniu na działce nr [...] budynków, które mogłyby ulec przebudowie lub modernizacji, są chybione. Wskazano także, że wbrew stanowisku skarżących, plan miejscowy obowiązujący na obszarze działki nr [...] wprowadza zakaz lokalizacji nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi, stąd teza uchwały NSA z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OPK 40/97, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. i G. małżonkowie G., zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj.: a) rażące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i pominięcie, że działka inwestycyjna, której dotyczy decyzja odmowna zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest działką oznaczoną w planie zagospodarowania symbolem RP, który to symbol oznacza uprawy polowe i uprawy ogrodnicze z dopuszczeniem na działkach oznaczonych takim symbolem rozbudowy i modernizacji istniejących siedlisk oraz przekształcania istniejących siedlisk na cele zabudowy letniskowej oraz zabudowy mieszkaniowej niskiej i pomimo, że na działce oznaczonej nr [...] we wcześniejszym okresie istniały zabudowania, które ze względu na bardzo zły stan zostały przez inwestora rozebrane, a więc faktycznie istniały na działce będącej "siedliskiem", a przez to błędne uznanie, że działania inwestycyjne skarżących nie byłyby ani modernizacją ani rozbudową, co w ocenie skarżących, jest błędem rozumowania ze strony organu w istniejącym stanie rzeczy. Jak wynika z akt sprawy, podczas oględzin z dnia 13 lipca 2010 r. jednoznacznie ustalono, że na działce "znajduje się ruina po budynku gospodarczym" (a więc de facto budynek nadający się do zmodernizowania przez inwestora lub jego rozbudowy) oraz "widoczne, niezatrawione miejsce po rozebranym budynku", a więc budynku, który faktycznie istniał, a został rozebrany stosunkowo krótko przed oględzinami przez inwestora, co również stwierdzone zostało w protokole - "gruz z fundamentów budynku nr 1". Wskazać należy na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., który to wyrok jest potwierdzeniem naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisu prawa, a zgodnie z którym wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, jak też nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1666/08). Jak wynika z powyższego inwestor jako właściciel nieruchomości w sposób niezgodny z prawem został pozbawiony możliwości realizacji planów modernizacyjnych, co spowodowało ograniczenie możliwości korzystania z przysługującego prawa własności; b) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a., poprzez błędne ich zastosowanie i pominięcie, że zgodnie z ww. przepisami, będącymi zasadami przy postępowaniu w sprawach administracyjnych, organ nie tylko powinien stać na straży praworządności i podejmować działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiać sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu każdego obywatela, ale również winien jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zaufanie obywateli do organów Państwa było pogłębiane, podczas gdy, zdaniem skarżących, decyzje podejmowane w przedmiotowej sprawie powodują zupełną utratę zaufania do organów Państwa, ale również powodują po stronie skarżących przekonanie, że ich interes jako obywateli, ale również interes społeczny przez pryzmat stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie został zupełnie przez organ pominięty, co odzwierciedla twierdzenie, jakoby fakt istnienia na działce nr [...] budynków, które mogłyby ulec modernizacji, nie miał miejsca, jakoby zabudowa nie istniała i nie można by było dokonać modernizacji lub przebudowy istniejących budynków – które znajdują się na obszarze siedliska, które na dzień składania wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę nie istniały, co sprzeczne jest z ustaleniami oględzin jakie miały miejsce w lipcu 2010 r. (dowód z oględzin w aktach sprawy), c) rażące naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i pominięcie, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a plan zagospodarowania terenu dla działki nr [...] posiada symbol RP, co oznacza możliwość rozbudowy lub modernizacji istniejących na działce siedlisk oraz przekształcania istniejących siedlisk na cele zabudowy letniskowej oraz zabudowy mieszkaniowej niskiej, a co zostało przez organ II instancji pominięte zważywszy na ustalenia poczynione w trakcie postępowania, oraz wskazanie w trakcie trwania oględzin w lipcu 2010 r. na istnieniu budynku gospodarczego oraz fundamentów budynku rozebranego (przez inwestora), a co powoduje pominięcie i złamanie podstawowej zasady ochrony prawa własności oraz korzystania z tego prawa wobec braku przesłanki negatywnej do wybudowania (modernizacji, remontu, wzniesienia) na istniejącym siedlisku budynku o charakterze gospodarczym; 2. naruszenie przepisów postępowania, w taki sposób, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i dowolne definiowanie pojęcia "siedlisko", a tym samym naruszenie zasady in dubio pro reo w znaczeniu negatywnym, tj. w znaczeniu, które to pojęcie nie zawiera definicji legalnej ustawowej (patrz: słowniczek - art. 3 ustawy Prawo budowlane), a organ wskazując na art. 6 K.p.a. działać winien na podstawie przepisu prawa, nie zaś "zwykłego znaczenia językowego", a w ocenie skarżących siedliskiem jest miejsce, obszar gruntu, na którym istnieją pewne warunki bytowo-socjalne umożliwiające obywatelowi (rolnikowi) prowadzenie produkcji rolnej (tak też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 3 grudnia 1981 r. sygn. akt SA/Kr 296/81, zgodnie z którym budowa siedliska pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z zapewnieniem odpowiednich warunków socjalno-bytowych osobom prowadzącym produkcję rolną). W tym miejscu powołać się należy na Uchwałę Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt OPK 40/97, w której to wskazane zostało, że "zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nie jest sprzeczne z tym planem w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 10 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy terenu", a jak wynika ze stanu ustalonego przez organ administracji II instancji w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma zakazu zabudowy terenu, co winno skutkować zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę budynku gospodarczego składowego, podczas gdy w niniejszej sprawie pomimo braku przesłanki negatywnej w planie zagospodarowania przestrzennego co do istnienia zakazu zabudowy organ II instancji pominął tę okoliczność, a ponadto stwierdził, że budowa budynku gospodarczego składowego nie stanowi ani modernizacji ani też rozbudowy istniejącego siedliska. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi G. i T. małżonków G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu rozwinięto powołane wyżej zarzuty, wskazując na argumenty, które, zdaniem skarżących, świadczą o zasadności wniesionej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Sprawa podlega zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej. Natomiast rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Łęczyńskiego z dnia [...] maja 2010 r. odmawiającą skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację budynku gospodarczego składowego na działce nr [...] w m. R. Przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej Starosta Łęczyński postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2006 r., Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia, w terminie do 30 kwietnia 2010 r., nieprawidłowości występujących we wniosku i w projekcie budowlanym złożonym w celu uzyskania pozwolenia na budowę poprzez przedłożenie projektu zagospodarowania działki w części rysunkowej opracowanego na kopii aktualnej mapy zasadniczej oraz uzupełnienia o wymiary, zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz § 8 ust. 1 i 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Pomimo upływu wyznaczonego terminu wskazanego w tym postanowieniu inwestorzy nie usunęli braków występujących we wniosku jak i projekcie budowlanym. Tym samym organ podjął decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę wskazując na dwie równoważne przesłanki: pierwsza to właśnie bezskuteczny upływ terminu do usunięcia nieprawidłowości we wniosku i projekcie budowlanym (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), zaś kolejną przesłanką była niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Skarga kasacyjna kwestionuje wyłącznie drugą z podstaw odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a to określoną w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pomijając całkowicie tę pierwszą związaną z niewykonaniem postanowienia organu architektoniczno-budowlanego I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r., choć ta może stanowić samodzielną podstawę odmowy udzielenia takiego pozwolenia. Jest przecież niesporne, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie jest decyzją, która wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Niewykonanie bowiem takiego obowiązku o jakim mowa w normie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co w tej sprawie niewątpliwie nastąpiło, nakazywało wydać decyzję odmowną dla inwestorów. Fakt ten nie jest jednak kwestionowany w kasacji, a to już pozwala przyjąć, że decyzja organów administracji odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w tej sprawie jest prawidłowa, a stanowisko Sądu I instancji oddalające skargę odpowiadające prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niewątpliwie zaszła i druga przesłanka pozwalająca na wydanie decyzji odmownej, bowiem planowana inwestycja skarżących jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi R. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). Wniosek inwestorów w rozpoznawanej sprawie dotyczył realizacji budynku gospodarczego składowego, na działce nr [...] w miejscowości R. gm. L. Teren ten objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi R., uchwalonym uchwałą Nr III/27/02 Rady Gminy w Ludwinie z dnia 30 grudnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2003 r. Nr 21 poz. 901). Zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 5.1 tego przepisu prawa miejscowego generalnie teren ten oznaczony jako RP, przeznaczono pod produkcję rolną - uprawy polowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod: a) uprawy polowe, b) uprawy ogrodnicze; o ustaleniach: 1) wyklucza się z zastrzeżeniem pkt 2 lokalizowanie nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi; 2) dopuszcza się rozbudowę i modernizację istniejących siedlisk (według warunków jak dla terenów MR) oraz obiektów o innych funkcjach (według warunków jak dla terenów o poszczególnej funkcji); 3) dopuszcza się przekształcenie istniejących siedlisk na cele zabudowy letniskowej (...). Z treści przywołanego planu wynika więc, że zakazano realizowania na tym terenie jakichkolwiek nowych budynków. Dopuszczalna prawem miejscowym jest na spornym terenie jedynie rozbudowa oraz modernizacja istniejącego siedliska. Wszelkie prace budowlane muszą zatem dotyczyć funkcjonującego (istniejącego) faktycznie siedliska rolnego. Tym samym podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie ma zdefiniowanie pojęcia "istniejące siedlisko rolne". W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że przez takie pojęcie należy rozumieć istniejącą zabudowę mieszkalno-produkcyjną, w skład której wchodzą budynki mieszkalne, inwentarskie, magazynowe oraz urządzenia jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Jak ustalono w sprawie na terenie działki nr [...] we wsi R. nie istnieje żaden budynek mieszkalny ani gospodarczy, a jedynie widoczna jest ruina po budynku gospodarczym, niezatrawione miejsce po rozebranym budynku, gruz z fundamentów budynku oraz znajduje się także zasypana, nieużywana studnia. Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uznano, że istniejący stan działki nie zapewnia warunków bytowo-socjalnych umożliwiających prowadzenie produkcji rolnej. Uznano, za organami administracji, że w takiej sytuacji zainwestowania spornej działki, budowa byłaby odtworzeniem siedliska, a nie jego rozbudową czy modernizacją. Dlatego też przyjęto, że w tych okolicznościach sprawy, skoro na spornej działce nie istnieje siedlisko, to nie można także budować na tym terenie nowego budynku gospodarczego, bowiem byłoby to sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi R. Z tym poglądem Sądu I instancji należy się w pełni zgodzić. Przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podkreślić, iż przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji pojęcia "działki siedliskowej", czy też "siedliska". W Słowniku języka polskiego pod pojęciem "siedliska" rozumie się teren czyjegoś zamieszkania, osiedlenia, mieszkanie, dom, siedziba, gniazdo – PWN Warszawa 1981, Tom III, str. 211. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r. (sygn. akt III CZP 12/69, opubl. OSNC 1970 r., nr 3, poz. 39) za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego, a korzystanie z nich polega na jego użytkowaniu. Samo jego przeznaczenie w zasadzie nie przynosi pożytków, nie dostarcza też towarowej produkcji rolnej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1984 r., sygn. akt III CZP 22/84, opubl. OSNC 1985 r., nr 1, poz. 8). Z powyższych orzeczeń Sądu Najwyższego, stanowiących przecież dorobek orzeczniczy, którego nie sposób pominąć, jednoznacznie wynika, że siedliskiem jest działka gruntu, na której znajdują się, a więc istnieją, użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Niewątpliwie można dla wyjaśnienia pojęcia "siedliska rolnego" posiłkować się również pojęciem "zabudowy zagrodowej", o jakiej stanowi § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) statuujący, iż należy przez to rozumieć w szczególności budynek mieszkalny, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Użycie w powołanym rozporządzeniu w § 3 pkt 3 formy "w szczególności" oznacza, że zabudowa zagrodowa istnieje również nawet wtedy, gdy na działce znajduje się choćby jeden budynek z tych przykładowo wymienionych we wskazanej normie warunków technicznych. Tym samym powołany § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pozwala wyprowadzić wniosek, iż zabudowa zagrodowa to także taka, na której znajduje się chociażby jeden z budynków wskazanych w powołanej normie warunków technicznych. Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, iż "istniejącym siedliskiem rolnym", jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo. W rozpoznawanej sprawie działka nr [...] w miejscowości R. nie ma charakteru istniejącego siedliska rolnego. Na działce tej nie ma żadnych istniejących budynków, bowiem szczątkowe ruiny starego budynku gospodarczego i zawalona studnia, co potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy, nie świadczą o tym, że mamy do czynienia z obiektami, które służą do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Po prostu nie są to żadne istniejące obiekty siedliska, które kiedyś w tym miejscu egzystowało. Warto zwrócić także uwagę, że taki stan prawny tej działki odzwierciedla przede wszystkim akt notarialny sporządzony w dniu 11 maja 2001 r. w Kancelarii Notarialnej w L. (Rep. A [...]), w którym wprost stwierdzono, iż ta działka inwestorów nie jest zabudowana. Dlatego też, w tym stanie faktycznym, przy wiążących zapisach wskazanego wyżej prawa miejscowego, stanowiącego przecież źródło prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, nie można było uznać inaczej, jak prawidłowo oceniły to organy administracji i stanowisko to właściwie ocenił Sąd I instancji, że planowana inwestycja skarżących pozostaje w wyraźnej sprzeczności z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. Tak naprawdę realizacja przez skarżących nowego budynku gospodarczego na spornej działce stanowiłaby w istocie próbę odtworzenia, odbudowy istniejącego kiedyś na tym obszarze siedliska. Jednakże uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na takie rozwiązanie. Plan miejscowy wsi R. dopuszcza wyłącznie rozbudowę i modernizację, ale tylko istniejącego siedliska, a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie. Tym samym mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zinterpretował przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i właściwie go zastosował. Zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie można w tej sprawie, jak błędnie dowodzi to pełnomocnik skarżących kasacyjnie, przyjąć, iż szczątkowe ruiny dawnego budynku gospodarczego, które nie zostały uznane w opisanym wyżej akcie notarialnym za budynek, aktualnie po upływie około 9 lat od zawarcia umowy, tylko na użytek tej sprawy mogą być uznane za obiekt nadający się do modernizacji. Materiał dowodowy sprawy, w tym wykonane zdjęcia z wizji potwierdzają, iż na spornej działce inwestorów nie ma istniejącego budynku gospodarczego, zaś pozostałe szczątki jednego obiektu nie pozwalają tak naprawdę na jego rozbudowę czy też modernizację. Zrealizowanie nawet w tym samym miejscu po obrysie istniejących ruin opisywanego w kasacji obiektu (czego projekt skarżących i tak nie przewiduje), byłoby wyłącznie odbudową tegoż obiektu, a na to nie pozwala przywołany wyżej plan zagospodarowania przestrzennego wsi R. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwie zastosowanie. Z normy tej wynika, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten, wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, nie był wykładany przez Sąd I instancji, jak i nie miał bezpośredniego zastosowania w sprawie. Zatem czynienie takiego zarzutu, w okolicznościach tej sprawy, pozostaje całkowicie chybione. Jedynie informacyjnie zaznaczyć w tym miejscu należy, że prawo do zagospodarowania terenu na warunkach ustalonych w planie zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy wiązać z przepisami ustawy Prawo budowlane. Podjęcie działalności przez inwestorów polegającej na zagospodarowaniu terenu związane jest wykonaniem stosownych robót budowlanych. Wykładnia przepisów ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, iż to na etapie wydawania pozwolenia na budowę następuje stwierdzenie, czy projektowane zagospodarowanie terenu jest zgodne z warunkami wynikającymi z prawa miejscowego czy też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przepisem tym jest przecież wskazany wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem regulacja art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim przyznaje prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też z ustaleniami prawa miejscowego nie jest normą, która wprowadza dodatkowe treści normatywne. Normy tej nie można interpretować w kierunku przyjęcia, że prowadzi ona do pozytywnego zdefiniowania sposobu wykonywania prawa własności, gdyż sprzeczne byłoby to zarówno z istotą tego prawa jak i konstytucyjnym porządkiem prawnym Oznacza to, że przepis powołanej normy art. 6 ust. 2 pkt 1 nie jest źródłem normy tworzącej nowe prawo podmiotowe dla jednostki w postaci prawa do zagospodarowania terenu na określonych przez przepis zasadach (porównaj: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2008 r., str. 62-63). Dlatego też w kontekście powyższych rozważań, skoro nie naruszono w tej sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to tym samym nie można uznać, że wadliwość niniejszego postępowania może dotyczyć wskazanej wyżej normy art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7 w zw. art. 6 K.p.a. poprzez dowolne zdefiniowanie pojęcia siedlisko. Przede wszystkim ustalenia dokonane przez organy administracji w tej sprawie dotyczące charakteru działki nr [...] we wsi R. w kontekście prawidłowego zdefiniowania pojęcia siedliska, prowadzą w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do wniosku, że nie uchybiono wyżej wskazanym przepisom procedury administracyjnej. Jak podkreślono we wstępnej części tego uzasadnienia niespornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje ustalenie, że brak istniejących zabudowań na wskazanej działce nie pozwalał na uznanie, że możliwe jest przyjęcie stanowiska, iż w szczególności dopuszczalna jest modernizacja takiego siedliska, na co uwagę zwraca skarga kasacyjna. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż powołane w skardze kasacyjnej: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1981 r., sygn. akt SA/Kr 296/81, jak i Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OPK 40/97, w żadnym wypadku nie mogą wpłynąć na zmianę wyrażonego wyżej stanowiska, gdyż w rozpoznawanej sprawie mamy odmienny stan faktyczny i prawny. Jednoznacznie prawidłowo również w tym zakresie wypowiedział się Sąd I instancji podkreślając, że skoro obowiązujący na obszarze działki nr [...] plan miejscowy wprowadza zakaz lokalizowania nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi, stąd też teza uchwały NSA z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt OPK 40/97, nie ma zastosowania w sprawie. Dlatego też, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wskazane w skardze zarzuty nie mogły spowodować jej uwzględnienia, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.