I OSK 35/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt III SAB/Lu 27/12 o odrzuceniu skargi J.O. na bezczynności Wojewody Lubelskiego w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność rozstrzygnięć Wójta Gminy R. dotyczących zawieszenia w pełnieniu obowiązków dyrektora Zespołu Szkół w B. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt III SAB/Lu 27/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę J. O. na bezczynności Wojewody Lubelskiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w złożonej skardze J. O. wniosła o zobowiązanie Wojewody Lubelskiego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej od strony przeciwnej. W odpowiedzi na ww. skargę Wojewoda Lubelski wniósł o odrzucenie skargi i wyjaśnił m. in., że skarżąca pismami z dnia 4 kwietnia 2012 r. oraz dnia 10 maja 2012 r. wniosła do organu nadzoru o stwierdzenie nieważności pism Wójta Gminy R. przedmiocie zawieszenia jej w pełnieniu obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w B. Została poinformowana pismami z dnia 20 kwietnia 2012 r. i 28 maja 2012 r., że w odniesieniu do przedmiotowych pism Wójta Gminy brak jest podstaw do zastosowania środka nadzorczego w postaci w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego, przedmiotowe pisma bowiem - jego zdaniem - nie są objęte jego nadzorem prawnym. Wojewoda Lubelski podkreślił także, że w opisanym stanie faktycznym nie występuje jego bezczynność. Fakt niewydania żądanego przez skarżącą rozstrzygnięcia nadzorczego nie może być uznany za bezczynność organu nadzoru, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu skargi. Przytaczając treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a." Sąd wskazał, że kontrola sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy na organie administracyjnym ciążył obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności w ściśle określonej kwestii oraz czy w prawnie nakazanym terminie z obowiązku tego się wywiązał. Sąd wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm., dalej u.s.g.) wprowadziły dwa odrębne systemy badania zgodności uchwał organów gminy z prawem. Jeden z nich określony w art. 91 u.s.g. to badanie zgodności uchwał organów gmin przez organy nadzoru, do których należą wojewodowie. To uprawnienie wojewody należy do jego władczych kompetencji, które realizuje bezpośrednio i w całości we własnym zakresie, niezależnie od tego, czy i od kogo wpłynął do niego wniosek o unieważnienie określonej uchwały organów gminy. Podjęcie przez wojewodę stanowiska w tym przedmiocie sprowadza się, bądź to do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego lub udzielenia informacji o braku podstaw do jego wydania, kończące postępowanie nadzorcze przed wojewodą jako organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w tym trybie. Sąd stwierdził, że taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej, a zatem od pism wojewody o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Organ nadzoru poinformował bowiem skarżącą pismami z dnia 20 kwietnia 2012 r. i 28 maja 2012 r., że w odniesieniu do przedmiotowych pism Wójta Gminy brak jest podstaw do zastosowania środka nadzorczego w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego, tym samym kończąc postępowanie w sprawie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła J. O. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.) poprzez uznanie, iż Wojewoda Lubelski nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do zarządzenia Wójta Gminy R. w przedmiocie zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków dyrektora szkoły, w sytuacji gdy nie ulega wątpliwości, iż zawieszenie dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem przez organ gminy publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, a tym samym przesłanki do stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta zostały spełnione, a ponadto przyjęcie przez Sąd koncepcji, iż Wojewoda Lubelski nie był uprawniony do kontroli decyzji Wójta w ramach swoich uprawnień nadzorczych przez to, że stanowisko Wójta było w formie pisma; - naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy oczywistym jest, iż sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, w tym do orzekania w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, a ponadto poprzez uznanie, iż udzielenie jakiejkolwiek odpowiedzi przez organ jest równoznaczne z załatwieniem sprawy, co doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że kwestia, czy zawieszenie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody nie była i nie mogła być przedmiotem oceny Sądu i instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie rozpoznawał bowiem niniejszej skargi merytorycznie. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a jedynie poinformował skarżącą pismami z dnia 20 kwietnia 2012 r. i 28 maja 2012 r., że w odniesieniu do pism Wójta Gminy z dnia 8 listopada 2011 r. oraz z dnia 24 kwietnia 2012 r. brak jest podstaw do zastosowania środka nadzorczego w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym miejscu, należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy prowadzi się zawsze z urzędu, a nie na wniosek. A zatem decyzję co do celowość zastosowania omawianego środka nadzoru w konkretnej sprawie, pozostawiono wyłącznej kompetencji wojewody jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym. Z kolei, pismo organu nadzoru zawiadamiające o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w konkretnej sprawie, nie jest ani rozstrzygnięciem nadzorczym, ani żadną inną formą działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 1992 r. sygn. akt SAB/Wr oraz wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1998 r. I SA 494/98 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tej sytuacji, Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarga do sądu administracyjnego na pismo Wojewody informujące o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.