II SA/Rz 572/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2011 r. , nr [...]; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego W. C. kwotę 437 zł /słownie: czterysta trzydzieści siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 572/12 UZASADNIENIE Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. C., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u W. C. choroby zawodowej – przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia kaletki maziowej kolan – wymienionej w poz. 19.2 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869), zwanego dalej rozporządzeniem. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz § 8 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia. W uzasadnieniu organ przytoczył ustalenia organu I instancji w zakresie stanu faktycznego, w tym okoliczność, że odwołujący pracował jako rolnik w gospodarstwie rodziców i swoim własnym w latach 1950-2007. Wykonywanie prac polowych, zbiór plonów, pielęgnacja upraw oraz hodowla zwierząt obciążało przez wiele lat układ mięśniowo-szkieletowy. Organ powołał się na orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w R. z dnia 5.07.2010 r. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 2.07.2011 r., z których wynika, że biegli z ww. jednostek orzeczniczych nie rozpoznają u W. C. choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zapalenia kaletki maziowej kolana lewego. Objawy chorobowe ze strony stawów kolanowych związane są z obustronnymi postępującymi zmianami zwyrodnieniowymi i pourazowymi. Zarówno stany zapalne, jak i zmiany zwyrodnieniowe stawów nie znajdują się w wykazie chorób zawodowych, nie mogą zatem zostać uznane jako choroby zawodowe narządu ruchu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej samodzielnie rozstrzygają wszelkie kwestie dotyczące stanu faktycznego takie jak rozmiar i czas narażenia zawodowego czy istnienie związku przyczynowego między narażeniem a chorobą. W kwestii medycznego rozpoznania choroby organy administracyjne związane są wydanymi orzeczeniami lekarskimi, które korzystają z domniemania prawdziwości w zakresie wiedzy specjalistycznej. Powyższe oznacza, że organ administracji jest zobligowany uznać wywody biegłych za wiążące, a jedyna forma kontroli powyższych dowodów, do jakiej jest uprawniony organ, to ocena zgodności orzeczeń z przepisami prawa procesowego. W niniejszej sprawie z orzeczeń jednostek medycznych jednoznacznie wynika, że u W. C. zdiagnozowano jednostki chorobowe niesklasyfikowane w wykazie chorób zawodowych - zmiany zwyrodnieniowe stanów kolanowych. Skargę na powyższą decyzję złożył W. C., zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa, a to art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U.2006 nr 122 poz. 851 z późn. zm.) polegające na braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego, które skutkowało nie rozpoznaniem przedmiotowej sprawy co do istoty, tzn. poprzez uwzględnienie jedynie aktualnego stanu chorobowego skarżącego, z pominięciem genezy jego powstania, tzn. przebytego przez W. C. przewlekłego zapalenia kaletek maziowych lewego i prawego kolana. Ponadto, organ rażąco naruszył § 8 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 2009 nr 105 poz. 869) gdyż wydał zaskarżoną decyzję pomimo niewystarczającego do prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego, nie pozwalającego na jednoznacznie wykluczenie choroby zawodowej u skarżącego. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że W. C. wykonywał pracę w sposób mogący wywołać stwierdzaną chorobę zawodową, a mimo to nie dopuścił dowodu z nowej opinii biegłych specjalistów lub innego instytutu medycyny pracy. W decyzji pominięto okoliczności, iż ortopeda traumatolog dr n.med. R. B. stwierdził, iż skarżący przebył zapalenie błony maziowej lewego i prawego stawu kolanowego, Zdaniem skarżącego, wydając decyzję naruszono słuszny interes strony ponieważ nie stwierdzono u skarżącego choroby zawodowej pomimo, że w wyniku przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem pracy jest on osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, która nie jest zdolna do podjęcia pracy a nawet samodzielnej egzystencji, tym bardziej, że skarżący całe życie pracował wyłącznie jako rolnik i wszelki dochód uzyskiwał z tej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 746/11 oddalił ww. skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 235 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. nr 21, poz. 94 ze zm.) za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zatem o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje po pierwsze zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do w/w rozporządzenia, zaś po drugie - ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. W ocenie Sądu z wydanych w toku postępowania orzeczeń lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia jednoznacznie wynika, że u W. C. nie rozpoznano choroby w postaci przewlekłego zapalenia kaletki maziowej kolan. Orzeczenia lekarskie są spójne a ich uzasadnienie nie budzi wątpliwości. Sąd podkreślił, że jeśli dokumentacja medyczna nie pozwala na podważenie treści orzeczeń lekarskich, organ jest związany tymi ustaleniami. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie, mające charakter opinii biegłego, stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Stwierdzone u skarżącego schorzenia nie dadzą się zakwalifikować jako choroba zawodowa, dlatego bezprzedmiotowym jest w niniejszej sprawie badanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą a warunkami, rodzajem i charakterem pracy, mimo, że w środowisku pracy skarżącego występowały czynniki szkodliwe. Wskazano, że wbrew twierdzeniu skarżącego to wszechstronna ocena materiału dowodowego w postaci zgromadzonej dokumentacji medycznej a nie jedynie uwzględnienie obecnego stanu chorobowego prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia u skarżącego jednostki chorobowej w postaci przewlekłego zapalenia kaletki maziowej kolan. Okoliczność, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o znacznej niepełnosprawności nie stoi w sprzeczności z faktem, iż choroba narządy ruchu, na którą cierpi skarżący nie widnieje w wykazie chorób zawodowych. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., II OSK 280/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący niedostrzeżenia przez Sąd uchybień w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, polegających na dokonaniu przez organ oceny dowodów zgromadzonych w sprawie w sposób nierzetelny należy uznać za zasadny. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Postępując w zgodzie z powyższą zasadą organ zobowiązany jest opierać się na materiale dowodowym zebranym w toku prowadzonego postępowania, a dokonana przez organ ocena powinna być oparta na całokształcie zgromadzonego materiału ze szczególnym uwzględnieniem oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Powyższe ma fundamentalne znaczenie w sytuacji, gdy występują rozbieżności w zgromadzonych dokumentach, w szczególności w opiniach biegłych. W takiej sytuacji organ może określonym dowodom odmówić wiary, jednakże po uprzednim wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Sąd I instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego została wydana z naruszeniem zasady procedury administracyjnej, określonej w art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem wcześniej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. II OSK 280/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2011 r. , sygn. II SA/Rz 746/11 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA zarzucił, iż Sąd I instancji pominął fakt wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 80 k.p.a. . Stosownie do treści § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Orzeczenie lekarskie wydawane jest przez lekarza spełniającego wymagania określone w odrębnych przepisach, zatrudnionego w jednostce orzeczniczej I lub II stopnia, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§5-§6 rozporządzenia). Wskazać przy tym należy, że oprócz uregulowań dotyczących postępowania dowodowego zawartych w wymienionym rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r., w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej zastosowanie mają także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851, ze zm.). Oznacza to, że organ inspekcji sanitarnej powinien kierować się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego - w pierwszym rzędzie prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej a przy załatwieniu sprawy mieć na względzie interes społeczny i uzasadniony interes obywatela (art. 7 k.p.a.), a wydawana przez organ decyzja powinna być oparta na wyczerpująco zebranym i poddanym kompleksowej ocenie materiale dowodowym sprawy (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Orzeczenie lekarskie stanowi obligatoryjny dowód w sprawie mający walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Z tego też powodu, oprócz konkluzji powinno zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska, ze wskazaniem przeprowadzonych badań i wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości, przy czym zalecane jest, aby użyte w nim sformułowania podane zostały w sposób zrozumiały dla stron organów i sądu, nie posiadających wiadomości specjalnych zastrzeżonych dla biegłych. Ocena opinii lekarskich dokonywana przez organ sprowadza się do badania ich pod względem formalnym czyli oceny czy wyjaśniają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy są rzeczowo i przekonywująco uzasadnione. Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Decyzja organu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia u W. C. choroby zawodowej umieszczonej w poz. 19.2 wykazu chorób zawodowych oparta została na orzeczeniach lekarskich wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w R. i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W pierwszym z ww. orzeczeń stwierdzono, że u skarżącego występują zmiany zwyrodnieniowe stawów kolanowych, w drugim, że objawy chorobowe ze strony stawów kolanowych związane są z obustronnymi postępującymi zmianami zwyrodnieniowymi oraz pourazowymi, ale zarówno stany zapalne jak i zmiany zwyrodnieniowe nie znajdują się w wykazie chorób zawodowych. W uzasadnieniu orzeczenia WOMP wskazano ponadto, że w zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej z 10.01.2009 r. jako podejrzenie choroby zawodowej podano przewlekłe zapaleni kaletki maziowej oraz błony maziowej kolana lewego, tymczasem dokumentacja medyczna od lekarza specjalisty wystawiającego wniosek obejmująca okres od 29.08.2008 do 14.08.2009 obejmuje głównie dolegliwości ze strony prawego stawu kolanowego. Brak w niej wyczerpujących informacji o stanie kaletek maziowych kolana lewego, w tym o stanie zapalnym kaletek. Organ I instancji wydał decyzję bez wyjaśnienia powyższych wątpliwości, czym w ocenie Sądu naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Podobne uchybienia popełnił organ II instancji, który dodatkowo nie ustosunkował się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów oraz nie wyjaśnił wątpliwości we wskazanym tam zakresie. Skarżący dołączył dwa zaświadczenia lekarskie specjalisty ortopedy-traumatologa R. B. - z dnia 10.02.2011 r. i z dnia 09.07.2010 r. W zaświadczeniach tych wyraźnie stwierdzono, że początkowe dolegliwości bólowe skarżącego związane były z zapaleniem błony maziowej stawu kolanowego prawego i lewego, wskutek czego doszło do ropnego zapalenia kaletki maziowej stawu kolanowego prawego i odczynowego zapalenia kaletki lewego stawu. Należy podkreślić, że niewątpliwie organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, jednak do zarzutów tych winien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 II SA742/84 ONSA z 1984 nr 2 poz.67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W zaskarżonej decyzji naruszony został również i ten przepis, co w zestawieniu z wcześniej poczynionymi uwagami prowadzi do konkluzji, że decyzje organów bu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wobec czego należało je wyeliminować z obrotu prawnego. W toku ponownie prowadzonego postępowania rzeczą organu będzie wyjaśnienie wszelkich wątpliwości w sprawie, przede wszystkim zaś ustalenie czy skarżący przebył przewlekłe zapalenie kaletki maziowej kolan i czy ono jest przyczyną zmian zwyrodnieniowych. Wyjaśnienie tych kwestii winno nastąpić wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, niezbędne też będzie uzyskanie dodatkowej opinii jednostki orzeczniczej, a w razie potrzeby podjęcie innych czynności wskazanych w § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Po zebraniu pełnego materiału dowodowego organ dokona jego wszechstronnej oceny zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 10 maja 2012 r. II OSK 280/12 oraz w niniejszym uzasadnieniu. Reasumując Sąd uznał, że wykazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. i w zw. z art. 190 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2011 r., Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nadaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sad odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego przed sądem I i II instancji orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek strony skarżącej.