IV SA/Wa 830/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] Zaskarżoną do Sądu przez E. S. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej - budowy drogi obejmującej przełożenie drogi krajowej nr [...] na terenie gminy C. w miejscowościach B. i C. na odcinku od km [...] (włączenie do drogi krajowej nr [...] - ul. [...]) do km [...] (włączenie do drogi powiatowej nr [...] - ul. [...]). Stan sprawy jest następujący. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi krajowej dla przedmiotowej inwestycji. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. wniósł E. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 807/09 oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1255/10 oddalił skargę kasacyjną E. S. uznając, że nie ma on interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. E. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zakwestionowane w trybie nieważnościowym decyzje były przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, zarówno przed WSA w Warszawie, który oddalił skargę jak i przed NSA, który oddalił skargę kasacyjną, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania według przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p. p. s. a.". Sądy nie dopatrzyły się więc przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanych obecnie w trybie nieważnościowym decyzji. Nie można zarzucić naruszenia prawa organowi orzekającemu w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji, który odmówił stwierdzenia ich nieważności. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. wniósł E. S. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: 1. wadliwie organy uznały, że nastąpiła powaga rzeczy osądzonej, ponieważ WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 807/09 nie orzekał co do całości sprawy, w tym np. co do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, co jest nową okolicznością w sprawie i powinno być wzięte pod uwagę przez organy orzekające w trybie nieważnościowym; 2. nie przeprowadzono ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadami ogólnymi ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K. p. a." oraz nie dokonano prawidłowej oceny materiału dowodowego; 3. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1255/10 nie oceniał sprawy co do meritum, zauważył bowiem, iż brak wykazania interesu prawnego skarżącego wyłącza możliwość uwzględnienia skargi kasacyjnej - wyklucza możliwość oceny podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.). Może on wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego tylko gdy stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu (a contrario art. 134 § 2 p. p. s. a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K. p. a. Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K. p. a.). W niniejszej sprawie o rażącym naruszeniu prawa, a konkretnie - art. 153 w związku z art. 193 i art. 170 p. p. s. a. - stanowi niewzięcie pod uwagę przez organy orzekające w trybie nieważnościowym oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1255/10, że E. S. nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, na co zwrócono uwagę także w skardze. Co prawda w powyższym wyroku NSA poniesiono pewne okoliczności mogą świadczyć o merytorycznym rozważaniu skargi kasacyjnej, niemniej jednak jednocześnie sąd ten wyraźnie zaznaczył, że "zgodnie z art. 50 § 1 p. p. s. a. uprawionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny... Zgodnie z doktryną i utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego kryterium interesu prawnego ma charakter matehalnoprawny i wymaga związku stwierdzonego miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem". NSA podniósł, że "żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie precyzuje jaki interes prawny posiada skarżący E. S. w kwestionowaniu decyzji Ministra Infrastruktury. Podnoszone zarzuty w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, także nie podnosiły by został naruszony interes prawny skarżącego w rozumieniu wcześniej podanym przez Sąd kasacyjny. Brak jest wykazania w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego gwarantowanych przepisami prawa materialnego a decyzją Ministra Infrastruktury, którą zakwestionował". NSA skonkludował, że "brak wykazania interesu prawnego strony skarżącej wyłącza możliwość uwzględnienia skargi kasacyjnej wobec wykluczenia możliwości oceny podniesionych zarzutów.". Organy orzekające w trybie nieważnościowym (jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę), wobec braku zmiany okoliczności faktycznych lub prawnych, były tą oceną prawną związane na podstawie art. 153 i art. 170 p. p. s. a. Nie powinny więc były rozpatrywać merytorycznie wniosku E. S. o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnych, lecz w myśl art. 61 a K. p. a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku E. S. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnych jest w tej sytuacji rażącym naruszeniem zarówno art. 153, jak i art. 170 p. p. s. a., uwzględnianym przez WSA z urzędu, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej. Zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie sądu należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11, z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11, z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10). Mimo że w powołanych wyżej wyrokach wykładano pojęcie "sprawa" użyte w art. 18 § 1 pkt 6a p. p. s. a. dotyczącym wyłączenia sędziego, niemniej jednak w ocenie sądu wykładnia ta ma również walor, gdy chodzi o pojęcie "sprawa" użyte w art. 153 p. p. s. a. Z kolei art. 170 p. p. s. a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 105/05 wyroku z dnia 20 lipca 2005 r. wskazał wprost, że związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. NSA uznał, w analogicznym do rozpatrywanego obecnie przypadku, że jeżeli prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym rozstrzygnięto, że określona osoba nie jest stroną w tej sprawie, to związanie takim wyrokiem oznacza, że nie można w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej samej sprawy wbrew temu wyrokowi twierdzić, że ta osoba jest stroną. Z formalnego punktu widzenia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest innym postępowaniem od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Niemniej jednak, w realiach niniejszej sprawy, z materialnego punktu widzenia zarówno w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i w postępowaniu zwykłym występuje ten sam podmiot – E. S., którego prawa i obowiązki mają być konkretyzowane w każdym z tych postępowań. Istnieje tu więc tożsamość podmiotowa i przedmiotowa między postępowaniem o ustalenie lokalizacji drogi krajowej a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi krajowej. Skoro więc Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1255/10 uznał, że E. S. nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, nie ma go również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Innymi słowy, jeżeli prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięto, że określona osoba nie jest stroną w tej sprawie, to nie można w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej samej sprawy (w znaczeniu materialnym) wbrew temu wyrokowi twierdzić, że ta osoba jest stroną. W tym kontekście nie mają znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia zarzuty skargi. W związku z powyższym na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 p. p. s. a. sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2011 r. .