I SA/Wa 1811/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.Z. i Z.Z. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z.Z. i M.Z. od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zapadła w następującym stanie sprawy. Decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi wojewódzkiej, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2009 r. nr [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), przywoływanej dalej jako "specustawa drogowa", ustalona została lokalizacja drogi wojewódzkiej dla inwestycji pn.: "Budowa odcinaka łącznikowego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z budową obiektu mostowego na rzece [...] – budowa obejścia D." oraz zatwierdzono na potrzeby tej inwestycji projekt podziału nieruchomości nią objętych. Obszar tej inwestycji obejmował między innymi część nieruchomości położonej w D., obręb D., powiat m., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność Z. i M. małż. Z., uregulowanej w KW nr [...]. Na mocy ww. decyzji z nieruchomości tej wydzielona została działka nr [...], o pow. [...] ha, przeznaczona pod inwestycję, która z dniem uostatecznienia się decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (11 grudnia 2009 r.), przeszła na własność województwa [...], co z kolei skutkowało koniecznością ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz dotychczasowych właścicieli tej działki. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4a i 5, art. 18, art. 22 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), po przeprowadzeniu posterowania wyjaśniającego, orzekł o ustaleniu na rzecz Z.Z. i M.Z. odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz województwa [...] własności ww. działki. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła wycena nieruchomości zawarta w operacie szacunkowym sporządzonym 14 grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego U.W.. Dokonując oceny wartości dowodowej tego operatu organ uznał, że może on stanowić wiarygodny dowód w sprawie. Podniósł, że wyboru techniki oraz metody szacowania nieruchomości rzeczoznawca dokonał we właściwy sposób, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta i gminy D., stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca dokonał analizy transakcji nieruchomościami gruntowymi, a nieruchomości przyjęte do porównań z przedmiotową nieruchomością są podobne ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania, uzbrojenie, dostępność komunikacyjną czy otoczenie. Tym samym, zdaniem organu, operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości został sporządzony prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami specustawy drogowej, ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak również ze Standardami Rzeczoznawców Majątkowych. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. i Z. małż. Z. wnieśli od niego odwołanie, domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie odszkodowania w pełnej wysokości na podstawie nowego operatu szacunkowego. Odwołujący poddali w wątpliwość dobór transakcji porównawczych w szczególności wskazanie miasta D. jako jednego z trzech najlepszych miast [...], uwzględnienia w analizie nieruchomości przeznaczonych pod drogi wydzielonych z terenów mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych, przy wykluczeniu terenów rolnych, zieleni, przemysłowych i usługowych, co mogłoby wpłynąć na zwiększenie ceny nieruchomości, a nie jej końcowe zmniejszenie. Wskazali także, na błędne ich zdaniem zawężenie obszaru monitorowania transakcji do trzech powiatów: m., k. i w. oraz odrzucenie transakcji o cenach najwyższych i ustalenie zerowego trendu czasowego wobec znaczącej podwyżki cen nieruchomości. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister powołując się na treść art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że skoro operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a na dzień orzekania przez niego termin ważności operatu sporządzonego w niniejszej sprawie upłynął, zaś rzeczoznawca majątkowy odmówił jego aktualizacji - powołując się na wejściem w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., zmieniających rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985) – to obecnie zaistniała konieczność sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego. Mając zatem na względzie to, że operat wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, to stronie należy zagwarantować prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku, zdaniem Ministra, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem jednej z podstawowych dla procedury administracyjnej zasady dwuinstancyjności (sformułowanej w art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu (sporządzenie nowego operatu i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych), oznacza w istocie konieczność przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Te okoliczności zaś przesądzają o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i Z. małż. Z., wnosząc o jej uchylenie bądź o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawili oni przebieg dotychczasowego postępowania, formułując jednocześnie szereg zarzutów co do jego terminowości. Wskazywali, że decyzja odszkodowawcza została wydana dopiero po upływie 1 roku i 3 miesięcy od momentu, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna, a decyzja drugoinstancyjna po upływie 1 roku i 2 miesięcy od wniesienia odwołania. Zarzucili Ministrowi, że nie byli rzetelnie informowani o przebiegu tego postępowania, co ich zdaniem mogłoby doprowadzić do odmiennej, a zarazem korzystnej dla nich sytuacji. Gdyby bowiem organ do 14 grudnia 2011 r. (tj. dnia kończącego okres ważności operatu) poinformował skarżących o przepisach prawa dotyczących dowodów w postępowaniu administracyjnym, umożliwiłoby to im zorientowanie się w sytuacji jaka powstała w wyniku nieterminowego rozpatrzenia ich sprawy, a wówczas mogliby cofnąć odwołanie, a Minister mógłby wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W konsekwencji otrzymaliby wypłatę należnego im odszkodowania – wprawdzie niesatysfakcjonującego, lecz z pewnością w kwocie wyższej niż ta, która może zostać ustalona w ponownym postępowaniu przez organ I instancji. Wyrazili ponadto ubolewanie, że Państwo, mocą swego władztwa pozbawiło swoich obywateli ich własności, a w ciągu 3 i pół roku nie potrafiło doprowadzić do zadośćuczynienia za dokonane wywłaszczenie. Organy zaś działające niniejszej sprawie, zamiast profesjonalnie i zgodnie z prawem działania, przez własne zaniedbania fundują skarżącym decyzję kasacyjną, która wydłuża postępowanie o następne pół roku i dłużej. Podczas gdy pozostali właściciele wywłaszczonych pod budowę obejścia D. nieruchomości, która to budowa została już zakończona i funkcjonuje, pobrali odszkodowania w kwotach ustalonych na podstawie korzystniejszych przepisów, a ich spotyka kara bo śmieli wnieść odwołanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Strony poinformowane o wniosku Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dotyczącego trybu rozpoznania skargi, nie wniosły w tym przedmiocie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powoływana dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Dokonując zaś kontroli legalności zakwestionowanej decyzji, Sąd oceniał ją z punktu widzenia zgodności z prawem według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2012 r. nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz małżonków Z.i M. Z. za odjętą im z mocy prawa na rzecz województwa [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej na budowę odcinaka łącznikowego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z budową obiektu mostowego na rzece [...] oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta ma więc charakter formalny formalnym i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy należnego skarżącym odszkodowania. Zasadnicze znaczenie dla oceny jej legalności ma ustalenie czy uchylając decyzję odszkodowawczą Wojewody [...] i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo skorzystał z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć jednak także miejsce wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Podjecie bowiem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako "u.g.n.", który expressis verbis stanowi, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości. Przepisy tej ustawy stosuje się przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – a tak sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie opinia taka, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wprawdzie została przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzona - stanowił ją operat szacunkowy z 14 grudnia 2010 r. – jednakże w dacie podejmowania przez organ odwoławczy decyzji ([...] lipca 2012 r.) operat ten utracił już swoją ważność, co oznacza, że nie mógł już stanowić dowodu w sprawie. Jak zasadnie bowiem podniósł Minister, w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami może być on wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (por. art. 156 ust. 3 u.g.n.). Przy czym jak podkreśla się w orzecznictwie termin ten dotyczy tak postępowania przed organem pierwszej instancji jak i postępowania przed organem odwoławczym, który zobligowany jest do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia całości sprawy (por. wyrok WSA z 16.12.2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1345/10, Lex nr 750645). Wobec tego operat szacunkowy , jako kluczowy element materiału dowodowy znajdującego się w aktach, musi nadawać się do wykorzystania w toku całego prowadzonego postępowaniu. Po upływie ww. okresu wykorzystanie w sprawie takiego operatu możliwe jest jedynie w sytuacji, potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego jego aktualności, o czym z kolei stanowi art. 156 ust. 4 u.g.n. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu (vide: pismo z 14 czerwca 2012 r., znak: [...]). Jednakże odmówił on potwierdzenia jego aktualności wskazując, że operat został wykonany w oparciu przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed 26 sierpnia 2011 r., które uległy zmianie, w związku z wejściem w życie ich nowelizacji, dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (vide: pismo z 25 czerwca 2012 r.). W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu, a w konsekwencji także przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości wywłaszczonej nieruchomości, co obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy wpływa wszak bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego. To zaś powoduje, że strony te, muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że o ile w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., może nastąpić ewentualne uzupełnienie opinii biegłego względnie jej aktualizacja, to konieczność sporządzenia takiej opinii od nowa oznacza, że ze względu na brak kluczowego dowodu w sprawie, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego jej załatwienia jest znaczny. To zaś prowadzić musi do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA 17.02.2010 r. sygn. akt I OSK 624/09 Lex nr 786717). W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy Minister prawidłowo więc uchylił decyzję odszkodowawczą i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując jednocześnie na konieczność zlecenie sporządzenia nowej wyceny działki nr [...]. Tym samym wydana przez niego decyzja nie narusza prawa. Odnosząc się zaś do zarzutu braku poinformowania stron przed utratą ważności operatu o zmianie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. regulujących zasady wyceny, co ewentualnie umożliwiło by im cofnięcie odwołania, to zauważyć należy, że ustanowiony w art. 9 k.p.a. obowiązek informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, nie może być utożsamiany z doradztwem prawnym, czy też obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i mających miejsce w toku rozpoznawania sprawy nowelizacjach przepisów mających w niej zastosowanie. W tym stanie rzeczy niepoinformowanie skarżących o nowelizacji przywołanego aktu wykonawczego, nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia ww. przepisu, tym bardziej naruszenia go w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a sformułowany w tym kontekście zarzut uznać należy za chybiony. Poza oceną Sądu w niniejszej sprawie pozostają natomiast zasadnicze zarzuty skargi, które koncentrują się na wykazaniu bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zakończonego ostatecznie kwestionowaną decyzją. Zwalczaniu tego stanu służy bowiem wnoszona w odrębnym trybie skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a nie skarga na wydaną w takim postępowaniu decyzję. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.