III SA/Wr 190/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Ryszard Pęk (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. Rada Powiatu G., uchwałą z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w G. – powołując się na art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 36, art. 43 ust. 1 i 2, art. 53a ust. 2 oraz art. 60 ust. 4b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm. zwanej dalej w skrócie ustawą o z.o.z.), w związku z uchwałą nr 58/2009 Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą Wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia, postanowiła, że "likwiduje się Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej (...)". Termin otwarcia likwidacji ustalony został na dzień [...] r. (§ 1 ust. 1 uchwały). Zobowiązania i należności Zespołu z dniem zakończenia likwidacji stały się zobowiązaniami i należnościami Powiatu G. (§ 3 ust. 1 i 2 uchwały). Zakończenie czynności likwidacyjnych, po zmianie dokonanej uchwałą Rady Powiatu G. z dnia [...] r. nr [...], nastąpiło w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Powiat G. (zwany dalej stroną skarżącą) wniósł w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.c.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., zwanej dalej w skrócie ustawą o.f.p.) o umorzenie odsetek należnych od nieopłaconych, przez zlikwidowany Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w G., składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. umorzył – na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanej dalej ustawą o s.u.s.) – postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Od rozstrzygnięcia tego strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując w jego uzasadnieniu, że Zakład rozpatrzył wniosek jedynie pod kątem formalnym, nie ustosunkowując się do kwestii podjęcia próby merytorycznego jego rozpatrzenia. Według strony skarżącej Zakład przy wydawaniu decyzji nie zastosował nadto powszechnie obowiązującego przepisu art. 5 k.c. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. podnosząc w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy o z.o.z. bezspornym jest, że zobowiązania i należności Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. stały się zobowiązaniami i należnościami Powiatu G.. Fakt przejęcia tych zobowiązań potwierdzała treść § 3 pkt. 2 uchwały Rady Powiatu G. z dnia [...] r., Nr [...]. W konsekwencji, Zakład stwierdził, że na dzień wpływu wniosku o umorzenie, strona skarżąca zobowiązana była do zapłaty nieopłaconych przez Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w G. należności publicznoprawnych, jakimi są składki na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Odnosząc się do żądania strony skarżącej dotyczącego umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w oparciu o art. 5 k.c. oraz art. 55 w związku z 58 ust. 2 ustawy o.f.p. Zakład wskazał, że przedmiotem takiego postępowania mogą stać się wprawdzie należności pobierane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, aczkolwiek w przypadkach, w których nie mają zastosowania przepisy ustawy o s.u.s., takich jak należności o charakterze cywilnoprawnym wynikające z orzeczeń sądowych lub należności zabezpieczone hipotecznie, do których spłaty zobowiązanym stał się nabywca nieruchomości (dłużnik rzeczowy) niebędący dłużnikiem osobistym Zakładu. Tymczasem należności z tytułu składek mają charakter publicznoprawny. W ocenie Zakładu nie sposób również przyjąć, aby ustawa o z.o.z., regulująca kwestię zobowiązań zlikwidowanego Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w G., stanowiła podstawę do stwierdzenia, że charakter zobowiązań przejętych przez Powiat G. uległ zmianie. Zobowiązania te – w ocenie organu - zachowały swój publicznoprawny charakter i nie można przyjąć, że Powiat G. stał się dłużnikiem cywilnoprawnym Zakładu wskutek działania ustawowego zapisu regulującego kwestię przejęcia zobowiązania. Jednocześnie Zakład wskazał, że skoro omawiane należności finansowane były przez płatnika, tj.: Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w G., za pracowników, to istnieje możliwość ich umorzenia, aczkolwiek w oparciu o przepis art. 28 oraz 32 ustawy o s.u.s. Zajmując stanowisko odnośnie kwestii niezastosowania, w przeprowadzonym postępowaniu z wniosku o umorzenie, regulacji prawnej zawartej w art. 5 k.c., Zakład wskazał, że przepis ten odnosi się do stosunków cywilnoprawnych między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art. 1 k.c.), a nie do stosunków administracyjnoprawnych między tymi osobami, a organami administracji publicznej, tym samym stosunki tego typu charakteryzuje władztwo administracyjne, przejawiające się w uprawnieniu wskazanych organów do jednostronnego rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach tych osób. Organy te działają bowiem na podstawie przepisów prawa, a będąc nimi związane nie mogą podważać, ani modyfikować wyraźnych dyspozycji przepisów prawnych z powołaniem się na zasady społeczne, chyba że zasadom tym ustawodawca nadał charakter norm prawnych. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają charakter przepisów prawa publicznego, tym samym rygoryzm prawa publicznego nie może być łagodzony konstrukcją nadużycia prawa podmiotowego przewidzianą w art. 5 k.c. Zakład, odnosząc się do podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wskazał, że w dalszym ciągu nie stwierdził podstaw do rozpatrzenia wniosku w oparciu o wskazane przez stronę skarżącą przepisy ustawy Kodeks cywilny oraz ustawy o finansach publicznych, gdyż nie mają one zastosowania do należności publicznoprawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając zaskarżonym decyzjom naruszenie: art. 60 ust. 6 ustawy o z.o.z. przez błędne przyjęcie, że zobowiązania Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych po jego likwidacji stały się zobowiązaniami Powiatu G., względnie: art. 56 ust. 1 pkt 5 oraz art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy o.f.p. poprzez uznanie, że należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i FGŚP po likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. nie mają charakteru cywilnoprawnego i w związku z tym brak jest możliwości zastosowania ww. przepisów w stosunku do Powiatu G., art. 5 k.c. poprzez jego niezastosowanie w sprawie żądania od Powiatu G. zapłaty odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i FGŚP po likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G., albo: art. 60, 61 i 64 w zw. z art. 55 ustawy o.f.p. poprzez uznanie braku możliwości zastosowania wskazanych przepisów do należności z tytułu odsetek objętych wnioskiem Powiatu G. o ich umorzenie w związku z uznaniem przez organ rozpoznający sprawę, iż są to środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów podniesionych w niej zarzutów. Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przystępując – w podanych wyżej granicach – do oceny zgodności z prawem wydanej w rozpatrywanej sprawie decyzji trzeba w punkcie wyjścia odnotować, że ocena ta dotyczyła prawidłowości stanowiska, że po pierwsze zobowiązania i należności Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, po jego likwidacji, stały się zobowiązaniami i należnościami Powiatu G. i posiadają publicznoprawny charakter. A po wtóre, że skoro strona skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy (umorzenie publicznoprawnych należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek) w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego i ustawy o finansach publicznych, a zatem przepisy mające zastosowanie do należności o charakterze cywilnoprawnym, to zasadnym było, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Oceniając trafność tego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony, która w swym podaniu wskazuje zazwyczaj przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Decyzja organu, zgodnie z art. 104 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do istoty w granicach żądania określonego przez stronę. W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania odnosząc ją do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas - jak wskazywał wielokrotnie w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny - jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, Lex nr 201507, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 978/05, Lex 396771, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 286/05, Lex nr 190997, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 910/05, Lex nr 188797). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można jednak przyjąć, tak jak to uczynił organ administracji publicznej, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 § 1 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że jeżeli podmiot uprawniony, mający przymiot strony, żąda rozstrzygnięcia sprawy nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Nie stanowi również o bezprzedmiotowości postępowania ewentualna bezzasadność żądania strony, gdyż oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. A z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zgodzić się trzeba z tą częścią rozstrzygnięcia, w której po pierwsze Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjmuje, że należności i zobowiązania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. (po jego likwidacji), w tym również należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stały się zobowiązaniami i należnościami strony skarżącej. Wynika to wprost z brzmienia art. 60 ust. 6 ustawy o z.o.z., i znajduje potwierdzenie nie tylko w treści § 3 pkt 21 uchwały Nr [...] Rady Powiatu G. z dnia [...] r., lecz również w treści uchwały Sądu Najwyższego z 14 lipca 2005 r. (III CZP 34/05), zgodnie z którą "zobowiązania i należności postawionego w stan likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stają się zobowiązaniami i należnościami jego organu założycielskiego z dniem zakończenia czynności likwidacyjnych, określonym w uchwale o likwidacji (art. 60 ust. 6 w zw. z art. 4b pkt 5 ustawy o z.o.z.)". Po wtóre trzeba się w pełni zgodzić z przyjęciem, że wspomniane należności z tytułu składek, w tym odsetki za zwłokę mają publicznoprawny charakter. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że Powiat G. – jako podmiot uprawniony – wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie odsetek od należności posiadających publicznoprawny charakter, aczkolwiek jako podstawę żądania wskazał przepisy odnoszące się do należności cywilnoprawnych (przepisy kodeksu cywilnego i ustawy o finansach publicznych). Powyższe jednak – wbrew twierdzeniom organu - nie może przesądzać i nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w 105 § 1 k.p.a. Jak bowiem podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95, OSNAPiUS nr 11/1996 poz. 150, ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie faktycznym – w ocenie Sądu – błędne są rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w tym zakresie, w którym przyjął, że w oparciu jedynie o bezzasadną podstawę żądania strony skarżącej zachodzi bezprzedmiotowość postępowania warunkująca jego umorzenie. Podczas gdy z lektury akt wynika, że organ winien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty na podstawie ustawy o s.u.s. Już to uzasadnia konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, organ administracji zobowiązany będzie wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Wydanie takiej decyzji poprzedzone musi być jednak przeprowadzeniem postępowania odpowiadającego standardom określonym w art. 7 i 77 k.p.a. i ustosunkowaniem się do wszystkich podniesionych zarzutów. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.