II FSK 25/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Stefan Babiarz, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2012 r., I SA/Sz 826/12 w sprawie ze skargi P. K. na upomnienie Burmistrza M. z dnia 17 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uregulowania należności z tytułu opłaty targowej postanawia oddalić skargę kasacyjną. II FSK 25/13 Uzasadnienie 1. Postanowieniem z dnia 26 października 2012r., I SA/Sz 826/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę P. K. (zwanego dalej: skarżącym) na upomnienie Burmistrza M. z dnia 17 lipca 2012 r. wzywające do uregulowania opłaty targowej. 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że skarżący, jako powód zaskarżenia wspomnianego upomnienia , wskazał wydanie go bez podstaw prawnej bowiem nie zostało ono poprzedzone decyzją podatkową, stwierdzającą zaległość podatkową. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że upomnienie zostało wydane w sprawie uiszczenia opłaty targowej z tytułu sprzedaży artykułów spożywczych, prowadzonej w obiekcie w M. w oparciu o art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanym dalej: u.p.e.a. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący wykonywał działalność gospodarczą - co potwierdzał wydawanymi wydrukami z kasy fiskalnej zarejestrowanej na swoje nazwisko. W związku z tym w oparciu o art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005, Nr 8, poz. 60), zwanej dalej: ord. pod, organ naliczył opłatę targową za prowadzoną sprzedaż, a upomnienie zostało wystawione na podstawie wykazów sporządzonych przez inkasenta na kwotę 14 572,80 zł. 3. Postanowieniem z dnia 26 października 2012 r., I SA/Sz 826/12, WSA w Szczecinie odrzucił skargę na ww. upomnienie, wskazując, że na podstawie art. 3 § 1- § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, kontrola zaś w zakresie postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego obejmuje wyłącznie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (§ 2 pkt 3). Sąd wskazał zatem, że zaskarżone czynności nie należą do kognicji sądów administracyjnych, bowiem skarga została wniesiona od wezwania do uregulowania opłaty targowej, a powyższe stanowi dopiero warunek prawidłowego wszczęcia egzekucji administracyjnej. Upomnienie jest czynnością poprzedzającą postępowanie egzekucyjne, na które nie przysługuje zażalenie. II FSK 25/13 4. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego nadużycie w wyniku niewłaściwej oceny, że przedmiotem skargi jest akt wydany w postępowaniu egzekucyjnym, - art. 135 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie wskazanych przepisów w wyniku oceny, że burmistrz nie był zobowiązany- przed ewentualnym wydaniem upomnienia w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a.- do wszczęcia postępowania z art. 21 § 3 ord. pod, -art. 152 i 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie wskazanych przepisów w związku z niewłaściwą oceną, iż wydany akt nie narusza przepisów ord. pod., poza wyżej wskazanym również: art. 120, 121 § 1, art. 124 oraz rażąco art. 2 Konstytucji RP, * art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z nieprawidłowym zastosowaniem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz niezastosowaniem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w wyniku niewłaściwej oceny stanu sprawy i w związku z tym nied ostrzeżenie, że właściwa kwalifikacja skarżonego aktu jest niemożliwa, * art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. , Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej: p.u.s.a., wskutek naruszenia obowiązku kontroli działalności organów podatkowych przez sąd administracyjny, obejmującej orzekanie w sprawach skarg, prowadzącego do uznania, że skarga na nieprawidłowo wydany przez organ akt nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wskazując powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. 5. Z art. 2 p.u.s.a. wynika, że sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne, a art. 15 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z wyżej wskazanych regulacji wyłania się obraz sądownictwa dwuinstancyjnego, mający swoje podstawy w ustawie II FSK 25/13 zasadniczej - art. 176 Konstytucji RP stanowi bowiem, że postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne - od wyroku WSA strona może wnieść skargę do NSA. Trzeba mieć jednakże na uwadze, że skarga kasacyjna jest wnoszona przeciwko orzeczeniu sądowemu I instancji, a nie przeciwko orzeczeniu organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2011 r., II FSK 542/07) . Odmienny pogląd został wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (I OPS 4/05, ONSA WSA 2006, nr 2, poz. 39) i został wyprowadzony z zasady, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym. Uzasadnienie to spotkało się z krytyką doktryny (B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, str. 388). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji na podstawie art. 3 p.p.s.a, prawidłowo przyjął, że skarga kasacyjna na upomnienie nie należy do kognicji sądów administracyjnych. W art. 3 p.p.s.a. został enumeratywnie zakreślony katalog aktów i czynności sądów administracyjnych. Ustawodawca, redagując treść przepisu w ten sposób (brak zwrotu "w szczególności", "przykładowo") zastosował zamknięty katalog aktów i czynności, którego nie można zatem dowolnie rozszerzać. Podkreślenia wymaga, że celem upomnienia - doręczanego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego - jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Dzięki temu nie ma konieczności późniejszego wszczynania egzekucji (za: R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, 2 wydanie, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 64). Skoro wydanie upomnienia poprzedza wszczęcie egzekucji, to znaczy, że nie zawiera się w nim i nie należy do niego. W związku z powyższym na aprobatę zasługuje konstatacja WSA w Szczecinie, który podniósł, że: "upomnienie jest czynnością poprzedzającą postępowanie egzekucyjne". Z tego względu niezrozumiały jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, w myśl którego WSA przyjął "niewłaściwą ocenę, że przedmiotem skargi jest akt wydany w postępowaniu egzekucyjnym". Wręcz przeciwnie, sąd wyraźnie podniósł, że upomnienie nie jest czynnością postępowania egzekucyjnego. II FSK 25/13 Z art. 3 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na stwierdzeniu, czy zaskarżone akty lub czynności organu są zgodne z prawem. (B. Brzeziński, M. Masternak, glosa do postanowienia z dnia 28 czerwca 2005 r., I SA/Bd 276/05). W zakresie postępowania egzekucyjnego ta kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że sąd nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi kasacyjnej na upomnienie z trzech powodów: upomnienie nie jest postanowieniem, nie jest ono wydane w postępowaniu egzekucyjnym, a jedynie przed jego wszczęciem i ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie stanowi, że przysługuje na nie zażalenie. Jak podaje "Inny słownik języka polskiego" pod. red. M. Bańko, PWN, Warszawa, str. 922, wyraz "upomnienie" oznacza "pismo urzędowe przypominające komuś o czymś". Skoro upomnienie ma na celu jedynie przypomnienie, wobec uwag poczynionych powyżej, oczywiste jest, że nie stwierdza ono, nie potwierdza lub nie odmawia stwierdzenia lub potwierdzenia określonych uprawnień lub obowiązków i tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z przytoczonych powyżej argumentów wynika, że skarga na upomnienie nie należy do właściwości sądów administracyjnych ani na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ani art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 8. Odnośnie do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, należy wskazać za doktryną (J. Bogusławska-Klejment, Opłata targowa, cz. II, Nieruchomości, C. H. Beck, nr 8 (36) sierpień 2001), że : "Obowiązek uiszczania opłaty targowej wynika wprost z ustawy (z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, Dz. U. 1991 nr 9 poz. 31) - nie ma zatem podstaw do jej ustalania w drodze decyzji administracyjnej (tj. decyzji stwierdzającej lub konkretyzującej obowiązek ponoszenia tej opłaty). Gdyby zatem właściwy organ wydał w tej sprawie decyzję, byłaby ona nieważna jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1992 r., SA/Ka 142/92)". Podobne stanowisko przyjęto w orzecznictwie (zob. uchwałę składu 5 sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149), podnosząc, że ustalenie wysokości opłaty (targowej) jest czynnością o charakterze czysto rachunkowym, materialno-techniczną, dokonywaną w trybie pozaprocesowym przez właściwy organ lub nawet w drodze samoobliczenia przez zobowiązanego. IIFSK 25/13 Wyżej przytoczone poglądy wskazują, że organ nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania i zakończenia go wydaniem decyzji w trybie art. 21 § 3 ord. pod. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawy w II instancji może wyjątkowo uchylić zaskarżony wyrok i sam rozpoznać skargę, jeśli stwierdzi, że uchybienia wojewódzkiego sądu polegały tylko na błędnym zastosowania prawa materialnego. W ocenie Sądu - Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wskazał, że nie był właściwy w niniejszej sprawie, co wynika wprost z art. 3 § 1 pkt 3 i 4 p.p.s.a. Nietrafność przedstawionej w skardze argumentacji powoduje, że w tym stanie sprawy skargę kasacyjną na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. i art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.