II OZ 1131/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. Z., R. L. i K. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 589/12 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. Z., R. L. i K. L. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania obiektu budowlanego w związku z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 589/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił T. Z., R. L. i K. L. wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nich decyzji Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], którą zakazano użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w R. przy ul. [...] jako domu dla osób starszych, w którym przebywają osoby o ograniczonej zdolności poruszania się. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących, bowiem nie powołano się w nim ani nie uzasadniono okoliczności, które mogłyby wskazywać na powstanie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji. Brak wskazania przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uniemożliwia sądowi ocenę zasadności złożonego przez stronę skarżącą wniosku. Sąd zaznaczył jednocześnie, że trudne do odwrócenia skutki w przedmiotowej sprawie nie występują, ponieważ musiałyby mieć one charakter prawny a nie faktyczny. Z kolei powstanie znacznej szkody majątkowej, z braku jakichkolwiek danych dotyczących majątku strony skarżącej w odniesieniu do skutków wykonania zaskarżonej decyzji, nie może być przedmiotem badania. W zażaleniu na powyższe postanowienie T. Z., R. L. i K. L. zarzucili naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a., wnosząc o zmianę postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż wysoce prawdopodobna jest utrata przez skarżących jedynego źródła utrzymania (dochodu), która pociągnie za sobą brak możliwości regulowania zobowiązań, co tym samym spowoduje konieczność zaprzestania działalności gospodarczej. Poza tym koniecznym stanie się zwolnienie pracowników. W ocenie skarżących zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę spowoduje niekorzystne skutki dla osób korzystających z ich pomocy, tj. pozbawienie miejsca zamieszkania oraz niezbędnej opieki, bez której nie są w stanie samodzielnie egzystować. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06 (OSP 2006, z. 10, s. 119) podkreślono, iż rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinno brać się pod uwagę stanowiska wszystkich uczestników postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej "P.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Odstępstwo od wskazanej wyżej zasady przewiduje art. 61 § 3 P.p.s.a., w myśl którego sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę - majątkową, a także niemajątkową - która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (por. postanowienia NSA: z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OZ 1588/06 - niepubl.; z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1386/07, niepubl.; z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 386/08 [w:] CBOSA). Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Żądając wstrzymania wykonania decyzji, strona ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na stronie skarżącej spoczywa zatem obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. W rozpatrywanej sprawie skarżący źródła niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków upatrują w przede wszystkim w następstwach finansowych wywołanych utratą źródła dochodu, a tym samym potencjalną możliwością zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta, bez uprawdopodobnienia sytuacji finansowej strony (m.in. poprzez przedstawienie dokumentów źródłowych odzwierciedlających aktualne przychody czy też zobowiązania strony z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej), jak również bez wykazania wpływu wykonania nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku na jej finanse, nie wyczerpuje przesłanek zawartych w cytowanym wyżej przepisie. Nie dysponując aktualnymi i konkretnymi danymi dotyczącymi wysokości dochodów i kosztów przedsiębiorstwa skarżących, wielkości zatrudnienia, majątku oraz zadłużenia, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż skarżący, pomimo ciążącego na nich obowiązku, nie wykazali zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Biorąc natomiast pod uwagę, podniesioną przez skarżących możliwość pozbawienia niezbędnej opieki oraz miejsca pobytu osób korzystających z ich pomocy wskutek wykonania zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, iż decyzja Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r., której wstrzymania wykonania domagają się skarżący, wydana została w postępowaniu z zakresu ochrony przeciwpożarowej i dotyczy zakazu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako domu dla osób starszych, w którym przebywają osoby o ograniczonej zdolności poruszania się. W związku z powyższym zasadność udzielenia ochrony tymczasowej należy rozpatrywać nie tylko w kontekście interesu strony, ale również w zakresie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków osobom trzecim korzystającym z wskazanego obiektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualne występowanie w budynku nieprawidłowości, dające podstawy do uznania obiektu za zagrażający życiu ludzi, prowadzi do wniosku, iż skutki niewykonania zaskarżonej decyzji (zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego), mogą okazać się w istocie znacznie poważniejsze niż potencjalna utrata źródła dochodu związana z jej wykonaniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdrowie i życie ludzi jest dobrem wyższej wartości, w związku z czym przedstawione przez skarżących okoliczności nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania należy zauważyć, że stosownie do art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 P.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 P.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.