II GSK 280/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Anna Robotowska Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1484/12 w sprawie ze skargi H.W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1484/12, po rozpoznaniu skargi H.W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] marca 2012 r. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał H.W. (dalej jako skarżący) płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Decyzją z [...] marca 2012 r. Dyrektor M. O. Regionalnego ARiMR stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] listopada 2010 r., wskazując, że była ona wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej jako ustawa o płatnościach), art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 30) oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234 /2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316) dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009. Naruszenie to polegało na nieuwzględnieniu wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego na trzech działkach zgłoszonych do wniosku o płatności. Prezes ARiMR orzekając na skutek odwołania skarżącego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając, że Dyrektor M. O. Regionalnego zasadnie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Prezesa ARiMR decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a, bowiem przyznając skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 do ww. powierzchni Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. jako powód uchylenia decyzji Prezesa ARiMR oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora M. O. Regionalnego ARiMR wskazał zastosowanie niewłaściwego nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] listopada 2010 r. Sąd I instancji wskazał, że przyczyną wyeliminowania z obrotu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. była wadliwość postępowania administracyjnego tkwiąca w niedostatecznym wyjaśnieniu i w rezultacie błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Takie zaś uchybienia, w ocenie Sądu I instancji, gdzie organ nie dopełnił obowiązku ustalenia istotnych okoliczności faktycznych i nie zebrał dowodów na tę okoliczność, stanowią przyczynę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przy wznowieniu postępowania, na podstawie powyższego przepisu nie jest istotne, czy ujawnione okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, czy z innych powodów. Sąd I instancji stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie dokonał błędnej oceny stanu faktycznego pod względem prawnym, co mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, ale niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, do którego prawidłowo zastosował przepis prawa. Ponadto Sąd wskazał, że w odróżnieniu od sytuacji, które uzasadniają wznowienie postępowania, gdy wadą jest dotknięte samo postępowanie, w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. wada wyjątkowo ciężka, musi tkwić w samej decyzji. Nie będą to wady o charakterze proceduralnym, których usuwanie dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenie skargi H.W. ewentualnie o przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , dalej jako p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach, art. 7 i 77 K.p.a., art. 28 ust. 1 lit c) rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo, że przyznano płatność do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wywiódł, iż przy ustalaniu prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest uprawa. W tej sytuacji przy ustalaniu ww. prawa kluczowe znaczenie ma wyznaczenie w sposób prawidłowy obszaru kwalifikującego się do płatności w oparciu o ortofotomapę, która jest środkiem dowodowym, stanowiącym o kwalifikowalności zgłoszonych gruntów rolnych do płatności. Jedynie dane wektorowe granic działki ewidencyjnej zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności. Organ wskazał, że ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej (PEG) następuje w trakcie kontroli geograficznej wniosku w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy. Błąd organu polegający na nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej doprowadził w istocie do przyznania płatności do obszaru na którym w rzeczywistości nie jest prowadzona uprawa. Przyznanie więc płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności. Powyższe dowodzi, że decyzja Kierownika BP ARiMR stoi w jaskrawej sprzeczności z dyspozycją art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W konsekwencji nieustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (PEG) jest rażącym naruszeniem prawa i skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w podstawie prawnej orzeczenia powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - stwierdzając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wbrew zarzutom, sformułowanym w ramach podstaw kasacyjnych, nie można twierdzić, że przepisom tam wskazanym Sąd I instancji uchybił. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż w pkt b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą. W orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - ma miejsce, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2913 r. II GSK 357/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37 oraz poglądy doktryny: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237. Zgodzić należy się też ze stanowiskiem, że skoro z treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie wynika aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji to tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć tak przepisów ustrojowych jak i przepisów prawa procesowego. Przedstawiona w sprawie specyfika postępowania o stwierdzenie nieważności jak i prawidłowe rozumienie rażącego naruszenia prawa kwestionowane nie są. Istota sporu dotyczy zaś tego czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu płatności - nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją - organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez brak ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności - stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Jak już wyżej podniesiono, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień, konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. Skład orzekający prezentuje pogląd, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw by Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Przede wszystkim, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast ust. 2 pkt 1 i 2 tego przepisu stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie : 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych uregulowań wywieść należy więc, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. II GSK 810/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe nie zmienia jednak faktu, że na mocy przytoczonego uprzednio art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ jest zobligowany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć. W petitum skargi kasacyjnej Prezes ARiMR postawił również zarzut dotyczący naruszenia ust. 3 art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednakże brak uzasadnienia tego zarzutu zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od konieczności ustosunkowania się do niego. Z treści powołanego w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, jest okolicznością wymagająca ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Jednakże brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury, w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowiło zaś rażącego naruszenia prawa. Z uzasadnienia decyzji - nieważność której stwierdzono - wynika nadto, że organ przyznając płatność wziął pod uwagę nie tylko wielkości działek zadeklarowanych ale i określił powierzchnię działek kwalifikowanych do poszczególnych płatności. Tak więc - w świetle tego, co zostało wyżej powiedziane - ewentualna wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia przepisów powołanych w petitum skargi kasacyjnej. Uprawnienia organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, załatwianej w postępowaniu zwykłym, do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a. nie mogą być podważane przez organ nadzoru, poprzez dokonanie przez ten organ na nowo własnych ustaleń faktycznych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwienia, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zatem zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.