I GZ 539/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia U. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 6 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1371/12 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi U. K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem objętym zażaleniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odmówił U. K. wstrzymania wykonania postanowienia w sprawie z jej skargi na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzającego uchybienie terminowi przewidzianemu do wniesienia odwołania. Przedstawiając stan niniejszej sprawy wpadkowej, Sąd wskazał, że w uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, a jej wykonanie może spowodować nieuzasadnione obciążenie skarżącej, natomiast skutki tego wykonania mogą być nieodwracalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności zauważył, że przedmiotem skargi nie jest decyzja w przedmiocie zobowiązania podatkowego, lecz postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzające uchybienie temu terminowi, a tego rodzaju postanowienie wykonaniu, zdaniem Sądu, nie podlega. Mając jednak na względzie ostatnie zdanie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., stanowiące, iż możliwość wstrzymania wykonania dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, Sąd postanowił odnieść się do możliwości wstrzymania wykonania decyzji organu podatkowego I instancji. Jednak i w tym zakresie uznał, że strona nie przedstawiła konkretnej argumentacji. Zażalenie na to postanowienie wniosła U. K. zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Orzeczeniu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez bezzasadne przyjęcie, iż nie zostało wykazane, że nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podała, że jeżeli nie zostanie jej przywrócony termin do wniesienia odwołania, to rozstrzygnięcie stanie się decyzją ostateczną i może dojść do trudnych nieodwracalnych skutków. Skarżąca ma na utrzymaniu rodzinę, a obecnie jej wynagrodzenie kształtuje się w granicach kwoty minimalnego wynagrodzenia. Jej głównym źródłem dochodów była działalność gospodarcza, którą musiała zawiesić. Ewentualna egzekucja pozbawi skarżącą płynności finansowej i uniemożliwi pokrywanie niezbędnych wydatków koniecznych dla utrzymania siebie i rodziny, nie mówiąc o ewentualnym kontynuowaniu działalności gospodarczej. U. K. zauważyła również, że w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 191/12 WSA w G. wstrzymał wykonanie decyzji określającej jej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku akcyzowym za lipiec 2010 r. na kwotę 33.113 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem należało je oddalić. Z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla fakt, który nie uszedł uwadze Sądowi I instancji, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które kwalifikują się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne (...), s. 146; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, teza 1). Co do zasady, przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., OZ 805/04; treść przywołanych orzeczeń dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które dla skarżącego nie niesie ze sobą żadnych dyspozycji działania, zatem nie korzysta też z przymiotu wykonalności. Instytucja wstrzymania wykonania aktów, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., może dotyczyć tylko takiej kategorii aktów administracyjnych, które posiadają przymiot wykonalności, tzn. stwierdzają lub tworzą po stronie swoich adresatów obowiązki prawne lub uprawnienia. Zaskarżone orzeczenie nie stwierdza, ani nie tworzy po stronie skarżącej uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania). Odmiennie rzecz się ma w sprawie, do której U. K. odwołuje się w zażaleniu (o sygn. akt III SA/Gl 191/12), w odniesieniu do decyzji wymiarowej, co do której Sąd postanowił o wstrzymaniu wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Niewątpliwie akty administracyjne odmowne nie korzystają z przymiotu wykonalności (por. postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II FZ 282/09). Podobnie postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji jest orzeczeniem o charakterze procesowym, nie nadaje się więc do wykonania i nie wymaga wykonania, nie wywołuje też skutków o charakterze materialnoprawnym (patrz. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GZ 149, z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II FZ 163/13). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zażalenia jest postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji, powołując się jednak na brzmienie ostatniego zdania art. 61 § 3 p.p.s.a. odniósł się również do możliwości wstrzymania wykonania decyzji I instancji – decyzji wymiarowej. W takim stanie sprawy powstało pytanie, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy", a w szczególności, czy w granicach sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, mieści się decyzja, od której odwołanie zostało uznane zaskarżonym aktem za spóźnione. Należy zauważyć, że w art. 134 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 p.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", z odpowiednim zastrzeżeniem. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) w art. 29, którego odpowiednikiem na gruncie przepisów p.p.s.a. jest art. 135, także używa zwrotu "w granicach danej sprawy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że sens znaczeniowy tych sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu z art. 61 § 3 p.p.s.a. "w granicach tej samej sprawy". W okresie obowiązywania poprzedniej ustawy procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. (FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7), zachowującej aktualność w tej kwestii, stwierdził, że zwrot "w granicach danej sprawy" użyty w art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko i przenosząc zawartą w nim argumentację na grunt rozpoznanej sprawy stwierdza, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, której przedmiotem jest zmiana decyzji określającej zobowiązanie podatkowe w podatku akcyzowym poprzez dokonanie wymiaru uzupełniającego, od której strona nie wniosła odwołania, to nie zachodzi tożsamość przedmiotowa tych dwóch postępowań (analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt II FZ 441/12 oraz z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GZ 246/10; z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt I FSK 132/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). O odrębności wskazanych postępowań, świadczy odmienność przedmiotowa, przejawiająca się w tym, że w sprawie, w której Naczelnik Urzędu Celnego w B. wydał swoją decyzję zakres przedmiotowy obejmował kwestię dokonania wymiaru uzupełniającego w podatku akcyzowym, natomiast w sprawie, w której zapadło zaskarżone orzeczenie WSA w G. zakres przedmiotowy obejmuje kwestię odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wskazane sprawy pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na wzmiankowaną odrębność zakresów przedmiotowych nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Wobec tego za błędne należy uznać przyjęcie możliwości odniesienia się przez WSA w G. na gruncie ostatniego zdania art. 61 § 3 p.p.s.a. do wstrzymania wykonania decyzji wymiarowej organu I instancji. Decyzja Naczelnika Urzędu Celnego, nie mieściła się bowiem w zbiorze aktów prawnych, które mogłyby być objęte w toku postępowania przed WSA w G. wstrzymaniem wykonania. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.