II SA/Sz 798/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji z dnia [...] r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] r. M. L. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. M. L. wskazał, iż zamieszkuje w B. , w lokalu przy ul.[...] , do którego tytuł prawny posiadają T. i R. N. - rodzice żony. Do oświadczenia dołączył zaświadczenie zameldowania swoje i rodziny na pobyt stały w opisanym lokalu. W postępowaniu organ I instancji ustalił, że z lokalu mieszkalnego, w którym powierzchnia mieszkalna wynosi ok. [...] m2, położonego w B. przy ul. [...] korzysta M. L. wraz z żoną i dzieckiem. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej odmówił stronie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji powołał się na treść art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej i jednocześnie wskazał, że M. L. korzysta z zajmowanego lokalu mieszkalnego za zgodą prawowitego właściciela co stanowi podstawę uznania, że wnioskodawca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, zatem posiada lokal mieszkalny. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją M. L. odwołał się i wniósł jednocześnie o jej uchylenie. Odwołujący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji nie podano podstawy prawnej, która określałaby, iż posiada on tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko przytoczył treść art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, zwaną dalej ustawą o PSP, zgodnie z którym strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Zatem, zdaniem organu, uprawnienie do uzyskania równoważnika przysługuje, jedynie w takim przypadku, gdy strażak nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że skoro ustawa o PSP nie wprowadza żadnego rozróżnienia ze względu na rodzaj tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, pojęcie "posiadania" lokalu należy interpretować zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Organ przytoczył treść art. 336 k.c. w myśl którego "posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny)". Zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o PSP za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której strażak dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy w tym oświadczenie strony oraz pismo z dnia [...] r. organ drugiej instancji ustalił, że M. L. wraz z rodziną korzysta z przedmiotowego lokalu na podstawie użyczenia. W ocenie organu analiza prawna opisanego przez stronę stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że na gruncie przepisów prawa cywilnego, strona jest de facto biorącym w użyczenie lokal mieszkalny położony w B. , przy ul.[...] . Organ podkreślił, że brak zawarcia na tę okoliczność umowy pisemnej nie ma wpływu na tę ocenę, bowiem Kodeks cywilny nie określa, iż umowa użyczenia musi być sporządzona na piśmie uznał, że M. L. korzysta z lokalu mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia, czyli faktycznie zgodnie z art. 336 k.c. posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby. W tych okolicznościach organ zaznaczył, że teściowie M. L. posiadają tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, a tytułem tym jest prawo własności (posiadacz samoistny), z kolei M. L. również posiada tytuł prawny do tego lokalu, którym jest stosunek użyczenia (posiadacz zależny). Ponadto organ drugiej instancji zauważył, że lokal zajmowany przez stronę całkowicie zabezpiecza przysługujące mu normy mieszkaniowe. Organ podał, że zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. M. L. posiada uprawnienia do 3 norm zaludnienia co odpowiada od [...] m2 powierzchni mieszkalnej. Uwzględniając, iż w lokalu tym mieszka tylko strażak z rodziną (żoną i synem), lokal ten (powierzchnia mieszkalna ok. [...] m2), całkowicie zabezpiecza przysługujące strażakowi i jego rodzinie normy mieszkaniowe. Organ odwoławczy odnosząc się natomiast do zarzutu strony, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej stwierdził, że organ I instancji prawidłowo podał i zastosował przywołane w zaskarżonej decyzji przepisy, mimo że nie dokonał pełnego uzasadnienia uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu bowiem strażak - M. L. posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby. Kwestionując powyższą decyzję M. L. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednocześnie wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, że zajmuje lokal mieszkalny położony w B. przy ul. [...], do którego tytuł prawny w postaci aktu notarialnego posiadają rodzice żony skarżącego, czyli T. i R. N. W ocenie skarżącego błędne jest stosowanie definicji, że każda umowa jest tytułem prawnym. W świetle takich ustaleń należałoby przyjąć, że jedynie osoby zamieszkujące w lokalu wbrew obowiązującym przepisom lub woli właścicieli nieruchomości nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, zatem tylko takim osobom przysługiwałoby dane świadczenie. Skarżący podkreślił, że wcześniej zamieszkiwał w domu stanowiącym własność rodziców i pobierał równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego, również posiadał określony tytuł prawny, będący podstawą jego zamieszkiwania (np. użyczenie, użytkowanie). W ocenie skarżącego użyte przez ustawodawcę pojęcie "przysługujący tytuł prawny", nie może być rozumiane jako jakikolwiek tytuł prawny będący podstawą do zamieszkiwania w danym lokalu ale tytuł, który daje prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym, a nie tylko możliwość faktycznego z niego korzystania, na skutek prawa pochodnego od innego mocniejszego prawa np. prawa własności. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w B. nie naruszają przepisów w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę materialonoprawną w niniejszym postępowaniu stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68) zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Stosownie do art. 74 ust. 1 ustawy strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z przepisu tego wynika, że przyznane strażakowi uprawnienie obejmuje lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni, uwzględniającej liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych – prawem pochodnym w stosunku do tego uprawnienia jest wynikające z art. 78 ust. 1 ustawy uprawnienie do równoważnika pieniężnego. Świadczenie to ma charakter pochodny, zatem jeżeli w stosunku do strażaka nie zrealizowano pierwszego uprawnienia, wówczas należy mu wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków jego rodziny. Skoro strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego o określonej przepisami prawa powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to równoważnik pieniężny przysługuje wówczas, gdy nie posiada on takiego lokalu (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., I OSK 2094/11, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 (dotyczący strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, otrzymującego kwaterę tymczasową). W związku z faktem, że służbę pożarniczą cechuje dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, polegająca na gotowości do wykonywania zadań w każdym czasie i o każdej porze, wymusza to konieczność zamieszkiwania tych funkcjonariuszy w pobliżu jednostki w której pełnią służbę. W związku z tym prawo otrzymania przez strażaka równoważnika pieniężnego związane jest z nieposiadaniem przez niego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, aby strażak mógł zapewnić sobie we własnym zakresie zamieszkiwanie w pobliżu jednostki pełnienia służby (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., I OSK 1222/08, publ. LEX nr 552292). Przy wykładni art. 78 ust. 1 ustawy nie jest wystarczające posłużenie się pojęciem posiadania, zdefiniowanym w Kodeksie cywilnym należy również zastosować wykładnię funkcjonalną. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza straży pożarnej, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków, następuje wówczas, gdy posiada on lokal mieszkalny, spełniający określone kryteria. Zgodnie z treścią art. 76 ust. 2 ustawy strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od [...] m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organy administracji właściwie ustaliły, że M. L. zamieszkuje wraz ze swoją żoną oraz synem w mieszkaniu położonym w B. przy ul. [...], będącym własnością teściów skarżącego. Powierzchnia mieszkalna zajmowanego przez niego mieszkania wynosi w zaokrągleniu [...] m2, co wynika z oświadczenia skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...]r. Skarżący wraz z rodziną zameldowany jest w tym mieszkaniu na pobyt stały. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że organy prawidłowo uznały, że w przypadku skarżącego został spełniony ustawowy warunek wynikający z art. 78 ust. 1 ustawy, bowiem w sytuacji, gdy strażak na podstawie umowy użyczenia zamieszkuje w lokalu położonym w miejscu pełnienia służby brak jest podstaw do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto, jak podkreślił organ odwoławczy zajmowany lokal mieszkalny odpowiada normom zaludnienia przysługującym strażakowi, przewidzianym w art. 76 ust. 2, odpowiadającym 3 normom dotyczącym strażaka jego żony i syna, czyli oo [...] m2 powierzchni mieszkalnej, w sytuacji gdy powierzchnia mieszkalna zajmowanego mieszkania wynosi ok. [...] m2. Powyższe wskazuje, że organy trafnie uznały, że skoro dany lokal zaspokaja potrzeby mieszkaniowe strażaka i spełnia odpowiednie kryteria, normy zaludnienia zatem brak jest podstaw do przyznania funkcjonariuszowi uprawnienia wynikającego z art. 78 ust. 1 ustawy. Wbrew stanowisku skarżącego uznającego, że użyte przez ustawodawcę w art. 78 ustawy pojęcie "przysługiwania tytułu prawnego" oraz "posiadania lokalu mieszkalnego" oznacza jedynie taki tytuł prawny, który daje prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym - w ustawie brak jest regulacji wskazujących na takie rozumienie przesłanek wynikających z powołanego przepisu. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na wyrażony w orzecznictwie pogląd zgodnie z którym nie tylko prawo własności oznacza spełnienie przesłanki "przysługiwania tytułu prawnego" oraz "posiadania" na jego podstawie lokalu mieszkalnego warunkującego przyznanie świadczenia bowiem fakt korzystania z lokalu na podstawie umowy użyczenia również skutkuje posiadaniem przez skarżącego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., I OSK 1222/08, publ. LEX nr 552292). Ponadto Sąd stwierdza brak możliwości odniesienia się do argumentu skargi dotyczącego otrzymywania przez funkcjonariusza straży pożarnej przedmiotowego świadczenia w przeszłości, w sytuacji gdy zamieszkiwał w domu rodziców, z uwagi na ostateczność poprzednich decyzji nieobjętych kontrolą w niniejszym postępowaniu. Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) o jej oddaleniu.