III SA/Wr 319/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Zarządu Województwa D. z dnia [...] grudnia 2012 r. (nr [...]) odmawiającej odwołującemu się wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z grogi wojewódzkiej nr [...], ul. [...], w miejscowości G., na działkę nr [...],[...] – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.). Według organu odwoławczego, w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia zarządca drogi wyjaśnił, że działka objęta wnioskiem skarżącego ma możliwość komunikacji z drogą publiczną niższej klasy (przez działkę nr [...]). Zarządca zauważył przy tym, że droga wojewódzka nr [...] jest drogą klasy G, a do tej kategorii dróg rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm., zwane dalej w skrócie rozp. 1999) nakazuje ograniczenie liczby i częstotliwości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zdaniem zarządcy drogi, z punktu bezpieczeństwa ruchu drogowego, włączenie się do ruchu poprzez zjazd na drogę o znaczeniu lokalnym jest rozwiązaniem lepszym niż zjazd z drogi wojewódzkiej. Na objętym postępowaniem odcinku drogi wojewódzkiej występuje duże natężenie ruchu drogowego (ok. 6649 pojazdów na dobę), a dodatkowy zjazd negatywnie wpłynie na przepustowość trasy i może stanowić dodatkowe miejsce potencjalnych kolizji. W odwołaniu skarżący zauważył, że działka, do której miałby prowadzić zjazd z drogi wojewódzkiej, przeznaczona jest na prowadzenie działalności gospodarczej – stacji diagnostycznej, wygeneruje dodatkowy ruch pojazdów, a więc ruch prowadzony drogami niższej klasy będzie utrudniony i spowoduje znaczne obciążenie skrzyżowania drogi wojewódzkiej z drogą niższej klasy, natomiast lokalizacja bezpośredniego zjazdu z drogi wojewódzkiej na wspomnianą działkę przyczyni się – wbrew stanowisku zarządcy drogi – do ograniczenia dodatkowych zagrożeń w ruchu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że normatywną podstawę orzekania w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.d.p.), akcentując przy tym, że orzecznictwo nadaje decyzji zezwalającej na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej charakter uznaniowy. Granice uznania administracyjnego wyznaczają w takich przypadkach zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym i wymagania określone w rozp. 1999. Zasady te stanowią również formę ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej danej kategorii. Według Kolegium, planowany przez wnioskodawcę zjazd publiczny z drogi wojewódzkiej ma służyć bezpośredniemu skomunikowaniu działki nr [...] z tą drogą na potrzeby prowadzenia stacji diagnostycznej, jednakże zarówno charakter tego zjazdu, jak i przeznaczenie przyległej nieruchomości gruntowej wskazują, że proponowana lokalizacja zjazdu spowoduje wzrost natężenia ruchu drogowego w tym obszarze, co zmniejszy płynności tego ruchu wskutek manewrowania pojazdów, a ponadto zwiększy prawdopodobieństwo kolizji drogowych. Tymczasem przepisy rozp. 2009 wskazują – ze względu na potrzeby bezpieczeństwa ruchu drogowego – na konieczność ograniczenia liczby i częstotliwości zjazdów z dróg wojewódzkich. Przesłanki te nie pozbawiają jednak nieruchomości skarżącego obsługi komunikacyjnej i dostępu do drogi publicznej, w tym wojewódzkiej, gdyż działka ta ma dostęp do drogi publicznej niższej klasy, która połączona jest z drogą wojewódzką. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. poprzez wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości G., do działki nr [...],[...] , uznając rozstrzygnięcie za niesprawiedliwe, podjęte bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania i wyłącznie na podstawie uznania organu. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że wprawdzie § 9 ust. 1 pkt 4 rozp. 1999 określa konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, to jednak przyjęcie stanowiska organu o ewentualnym naruszeniu tego bezpieczeństwa poprzez lokalizację zjazdu w miejscu wskazanym we wniosku wymagałoby wykazania przez zarządcę drogi, że proponowane usytuowanie zjazdu stworzy dla ruchu rzeczywiste zagrożenie. Tymczasem zarządca drogi nie przeprowadził żadnego badania, nie skorzystał z opinii biegłego, która wskazywałaby, czy usytuowanie w zjazdu w proponowanym miejscu stanowi rzeczywiste zagrożenie dla ruchu drogowego, czy też nie. Zdaniem skarżącego, również decyzja uznaniowa powinna opierać się na materiale dowodowym, a uznanie administracyjne nie może zastępować obowiązku zebrania przez organ dokumentacji odzwierciedlającej stan rzeczy. Zjazd nie jest miejscem manewrowym i nie byłby usytuowany w strefie zakazu zatrzymywania pojazdów, przy zakazie wyprzedzania lub przy istnieniu linii ciągłej, co ewentualnie mogłoby wskazywać na istnienie obszaru o podwyższonym niebezpieczeństwie kolizji. Twierdzenia zarządcy drogi stanowią jedynie domniemania nie poparte analizą konkretnej sytuacji. Zdaniem skarżącego, organ nie odniósł się do stanowiska wnioskodawcy, który twierdził, że proponowane przez zarządcę drogi alternatywne rozwiązanie nie jest w rzeczywistości połączeniem pozwalającym na normalny, bezpieczny dojazd do działki, albowiem wprowadzenie ruchu na obszar wąskich dróg biegnących między zabudową jednorodzinną stanowić będzie znacznie większe niebezpieczeństwo niż zamierzona lokalizacja zjazdu. Zarządca drogi nie odniósł się także do faktu, że alternatywne drogi są wąskie i nie pozwalają chociażby na wymijanie się pojazdów, a więc nie są przygotowane do takiego ruchu. Według skarżącego, jeżeli istnieją wątpliwości co do zachowania zasad bezpieczeństwa ruchu przy proponowanym zjeździe, do rozważenia pozostaje możliwość urządzenia tylko jednokierunkowego zjazdu z drogi wojewódzkiej do nieruchomości wnioskodawcy, z wyjazdem przez drogę niższej kategorii, co rozładowałoby ruch zarówno w okolicach zjazdu, jak i samego skrzyżowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji nie mogą pozostać w zbiorze legalnych aktów administracyjnych, albowiem zarządca drogi co najmniej przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności rozpoznawanego przypadku, odmówił zadośćuczynienia wnioskowi skarżącego. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że J. B., jako właściciel nieruchomości (działki niezabudowanej nr [...], o pow. 0,1232 ha – § 3 umowy sprzedaży w dnia [...] lutego 2011 r., zawartej w formie aktu notarialnego – karta 3 i nast. akt administracyjnych) sąsiadującej z drogą publiczną, miał legitymację, aby wystąpić do zarządcy drogi z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację budowy zjazdu publicznego z tej drogi na nieruchomość wnioskodawcy (art. 21 ust. 1 u.d.p.), zaś proponowany zjazd z drogi wojewódzkiej klasy G (nr [...], ul. [...] w miejscowości G.) miałby służyć działalności gospodarczej – prowadzeniu stacji diagnostycznej pojazdów – na działce wnioskodawcy. Nie wywołuje również wątpliwości powołanie się przez organy rozpatrujące sprawę na unormowania zawarte w art. 29 u.d.p., a także na – aprobowane w orzecznictwie –twierdzenie o uznaniowym charakterze decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 29 ust. 3 i 4 u.d.p. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2012 r., I OSK 276/11, i z dnia 20 grudnia 2010 r., II OSK 1783/09; także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2010 r., VII SA/Wr 313/10). Według art. 29 ust. 4 u.d.p., zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu, a to ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Ze wskazanego unormowania daje się wyprowadzić wniosek, że dokonana przez zarządcę drogi – działającego w granicach uznania administracyjnego – negatywna ocena wniosku o lokalizację zjazdu z drogi publicznej, nie zwalnia zarządcy drogi od wykazania, ze względu na jakie to "wymogi wynikające z warunków technicznych" niemożliwe jest zadośćuczynienie prośbie wnioskodawcy. To zaś oznacza, że zarządca drogi nie może poprzestać na ogólnym jedynie odwołaniu się do ewentualnego naruszenia zasad ruchu drogowego czy też potencjalnego niebezpieczeństwa zagrażającego uczestnikom tego ruchu, bez jednoczesnego wskazania konkretnych przyczyn wykluczających urządzenie zjazdu publicznego w rozpatrywanym, indywidualnym przypadku. Pierwszy argument, mający wesprzeć negatywne wobec skarżącego stanowisko zarządcy drogi, wyprowadzono ze wspomnianego już aktu notarialnego, w którego § 1 akapicie trzecim in fine stwierdzono, że działka nr [...] "posiada dostęp do drogi dojazdowej poprzez działkę numer [...] o powierzchni 0,0232 ha (...), która w opisie użytków gruntów stanowi drogi [prawdopodobnie chodziło o liczbę pojedynczą – przyp. Sądu], a która ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej". Również w protokole oględzin – zaleconych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2011 r. – miejsca ewentualnego zjazdu z drogi wojewódzkiej zanotowano: "Istnieje możliwość skomunikowania działki z drogą publiczną niższej klasy, tj. skrzyżowanie drogi wojewódzkiej [...] z ul. L. i dalej do działki [...]. Nawierzchnia drogi publicznej niższej klasy asfaltowa" (karta 26 akt administracyjnych). Mając na uwadze przywołane ustalenia, zarządca drogi wywiódł, że znacznie lepszym rozwiązaniem – ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego i ograniczenia liczby i częstotliwości zjazdów z drogi wojewódzkiej klasy G (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozp. 1999) – jest włączenie do ruchu przez zjazd na drogę o znaczeniu lokalnym, niż bezpośredni zjazd na drogę wojewódzką. Trudno takiej tezie odmówić racjonalności. Nie można jednak nie zauważyć, że możliwość realizacji projektu zaproponowanego w opozycji do wniosku skarżącego nie została należycie rozważona, mimo że skarżący już w czasie oględzin zauważył: "droga niższej klasy jest drogą osiedlową, bez chodników i jest wąska" (karta 25 akt administracyjnych). W odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia skarżący – nawiązując do propozycji zarządcy drogi – napisał: "Wydający decyzję pominął całkowicie fakt, iż działka odwołującego jest działką o przeznaczeniu pod działalność gospodarczą – stacja diagnostyczna/warsztat mechaniczny, tym samym korzystanie z komunikacji drogami osiedlowymi w takim zakresie wiąże się z ich bardzo intensywnym obciążeniem ruchem pojazdów osobowo-ciężarowych, które nie mogą fizycznie poruszać się tymi drogami – bez powodowania znacznego utrudnienia w ich użytkowaniu przez inne osoby z czasowym wyłączeniem ich z ruchu. Drogi te miejscami mają nawet 4 metry szerokości – nie ma możliwości wymijania się pojazdów na tej drodze!" (karta 36 akt administracyjnych). Z uzasadnień decyzji wydanych w sprawie nie wynika, by organy odniosły się do okoliczności podniesionych przez skarżącego (które mogą oddziaływać na kierunek rozstrzygnięcia sprawy) i oceniły je w kontekście prowadzonego postępowania, co uchybia regułom postępowania dającym się wyprowadzić z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Wskazując na istnienie możliwości dojazdu do działki wnioskodawcy drogami niższej kategorii, które następnie wiodą do drogi wojewódzkiej, zarządca drogi nie wyjaśnił dopuszczalności skierowania na – jak twierdzi skarżący – drogi osiedlowe, często wąskie, bez chodników i nieprzystosowane do mijania się pojazdów, zwłaszcza gdy się uwzględni, że ze stacji diagnostycznej i warsztatu mogą korzystać nie tylko samochody osobowe, ale także ciężarowe, które chociażby ze względu na swój tonaż i gabaryty nie powinny poruszać się po drogach osiedlowych, albowiem mogą zagrażać mieszkańcom osiedli a przy tym naruszać strukturę tych dróg, nierzadko nieprzystosowaną do ruchu takich pojazdów. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i obstawaniu przy koncepcji istnienia możliwości połączenia działki skarżącego z drogą wojewódzką drogami niższej kategorii (osiedlowymi), zarządca drogi wojewódzkiej powinien wykazać, że stan i usytuowanie wskazywanych przez niego dróg osiedlowych rzeczywiście pozwala na takie rozwiązanie bez istotnego zagrożenia przede wszystkim dla mieszkańców osiedli, ale i dla stanu technicznego tych dróg. Przedstawionych wątpliwości nie usuwa bowiem ani uzasadnienie decyzji zarządcy, ani materiał znajdujący się w aktach administracyjnych. Drugi argument zarządcy drogi przeciwko wnioskowi skarżącego wiąże się z charakterem i właściwościami drogi wojewódzkiej kategorii G. Nie można odmówić racji wywodom organu, który z postanowień § 9 ust. 1 pkt 4 rozp. 1999 wywodzi, że "na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę", wszak zlokalizowanie kilku zjazdów na niedługim odcinku drogi może spowodować natężenie ruchu drogowego na takim obszarze, zmniejszyć płynność przejazdu a także zwiększyć prawdopodobieństwo kolizji drogowych w takich miejscach. Należy jednak zauważyć, że podejmowanie przez zarządcę drogi decyzji uznaniowej, nie zwalnia go od obowiązku właściwego stosowania prawa odnoszącego się do rozpatrywanego przypadku. Jeżeli bowiem organ wydający negatywną dla wnioskodawcy decyzję powołuje się na postanowienia § 9 ust. 1 pkt 4 rozp. 1999 i wynikające z tego przepisu ograniczenia w urządzaniu zjazdów z drogi wojewódzkie, to powinien niedwuznacznie wykazać, że w konkretnym przypadku zapewniony jest dojazd "z innych dróg niższych klas", przy czym takie "zapewnienie" nie może polegać jedynie na deklaracji zarządcy drogi, lecz na określeniu istnienia rzeczywistych warunków, w tym technicznej i prawnej możliwości realizacji takiego zjazdu w konkretnym przypadku. Tymczasem – jak wykazano we wcześniejszych uwagach – zarządca drogi nie poczynił w tym zakresie ustaleń, co uniemożliwia Sądowi ocenę stanowiska organu decyzyjnego. Nie sposób także zweryfikować poprawności kwestionowanych w skardze rozstrzygnięć zarządcy drogi w zakresie ewentualnego, znacznego utrudnienia w ruchu drogowym i zagrożenia potencjalnymi kolizjami wskutek uwzględnienia wniosku skarżącego, skoro zarządca drogi wojewódzkiej zaniechał wskazania tak ważnych dla wyniku rozpoznawanej sprawy okoliczności, jak liczba istniejących zjazdów publicznych z drogi wojewódzkiej położonych w pobliżu zjazdu objętego wnioskiem skarżącego, odległość zamierzonego zjazdu od najbliższych zjazdów, skrzyżowań, świateł regulujących ruchem, przystanków autobusowych, prędkość obowiązująca na drodze wojewódzkiej w obszarze lokalizacji zjazdu (na rozprawie przed Sądem skarżący stwierdził, że na objętym wnioskiem odcinku drogi wojewódzkiej dopuszczalna prędkość wynosi 40 km/h). Brak ustaleń w tym zakresie uchybia dyrektywnie proceduralnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także czyni niezupełnym uzasadnienie negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zarządca drogi powinien uzupełnić postępowanie wyjaśniające o wskazane elementy, mając na uwadze również okoliczności ujęte w § 113 ust. 7 rozp. 1999. Ponieważ dopiero w skardze skarżący wskazał na wariant urządzenia jednokierunkowego zjazdu z drogi wojewódzkiej do jego nieruchomości z jednoczesną możliwością wyjazdu z działki drogami niższej kategorii, które łączą się z drogą wojewódzką, przeto zarządca drogi rozważy i oceni dopuszczalność również takiego rozwiązania. Jeżeli postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy administracji publicznej norm postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Postawę orzeczenia zawartego w punkcie II sentencji stanowi art. 152 p.p.s.a.