III SA/Po 948/12

Dnia 07 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych – Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Marzenna Kosewska Protokolant: sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy K.W. na akt Zarządu W.W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę Pismem z dnia [...], nr [...], Samorząd Województwa W., działając na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 roku o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm.), § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 – Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 177, poz. 1371) odmówił Gminie K.W. przyznania pomocy finansowej, w kwocie [...] zł, w ramach środka 4.1. Rozwój obszarów zależnych od rybactwa, na realizację wniosku o dofinansowanie inwestycji pod nazwą "[...]". Uzasadniając powyższe stanowisko Samorząd Województwa W. wyjaśnił, że realizacja projektu z Programu Operacyjnego Ryby 2007-2013, w którym jeden z kosztów stanowi budowa drogi, jest niezgodna z linią demarkacyjną pomiędzy Programami Operacyjnymi Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej. W zgłaszanych projektach droga dojazdowa może zostać włączona, jako część inwestycji, jeżeli jest niezbędna do osiągnięcia celu oraz stanowi tylko część składową projektu. Jeżeli natomiast przebudowa drogi stanowi 83,33% kosztów to uniemożliwia osiągnięcie założonego celu projektu zgodnego z przeznaczeniem strategicznym całego programu operacyjnego. Pismem z dnia 12 czerwca 2012 roku Gmina K.W. wezwała Samorząd Województwa W. do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...], nr [...], Samorząd Województwa W. poinformował o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu powyższego aktu Samorząd Województwa W. powołał się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. zawierające stwierdzenie, że środki z osi priorytetowej 4 programu Operacyjnego RYBY 2007 - 2013 nie powinny służyć wsparciu dużych inwestycji w podstawową infrastrukturę publiczną. Wyjaśnił nadto, że głównym celem zgłoszonego projektu powinna być budowa sceny pływającej na jeziorze Królewskim (jako jednostki małej infrastruktury turystycznej), a przebudowa drogi dojazdowej powinna być inwestycją towarzyszącą (jako droga dojazdowa do miejsc objętych inwestycją) i nie powinna stanowić kosztu głównego operacji, a jedynie jej część składową. Ze szczegółowego opisu oraz danych przedstawionych w kosztorysie inwestorskim wynika natomiast, że elementem głównym wnioskowanej operacji jest przebudowa ulicy M. Koszt przebudowy ulicy stanowi bowiem ponad połowę wszystkich kosztów planowanej inwestycji biorąc pod uwagę stosunek pomiędzy wszystkimi kosztami dotyczącymi budowy sceny pływającej, a kosztami przebudowy ulicy M. W opinii organu nawet redukcja kosztu drogi, w tym przypadku kosztu głównego operacji prowadziłaby do uniemożliwienia osiągnięcia założonego celu projektu. Z tych względów wnioskodawca nie był wzywany o dodatkowe uzupełnienia/wyjaśnienia złożonego wniosku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina K.W. zakwestionowała zasadność odmowy przyznania pomocy finansowej na wnioskodawcy przez nią projekt. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała na wadliwość wykładni wskazanych przepisów prawa, które dyskwalifikują wniosek w oparciu o niejednoznaczne kryteria. W ocenie skarżącej, obowiązujące w sprawie regulacje nie zabraniają udzielenia wsparcia finansowego na zadania obejmujące swoim zakresem infrastrukturę publiczną. Nie stanowią one również podstawy do odmowy udzielenia dofinansowania z powodu wielkości inwestycji infrastrukturalnej w planowanym projekcie. Skarżąca stwierdziła, że organ administracji oparł swoje rozstrzygnięcie na nieznanych przesłankach, o których rzekomo mowa w uzasadnieniu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizacji środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 177, poz. 1371 ze zm.). W ocenie strony analiza przepisów normujących zasady udzielania pomocy finansowej, zawartych w ustawie z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm.), rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 177, poz. 1371 ze zmianami) oraz uchwale Nr 2 Komitetu Koordynacyjnego z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie przyjęcia linii demarkacyjnej pomiędzy Programem Operacyjnym Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Regionalnej i Wspólnej Polityki Rybackiej, prowadzi do wniosku, że nie zawierają one wskaźników normujących poszczególne elementy kosztów, które byłyby podstawą do rozstrzygnięcia kwestii uznania przebudowy drogi jako kosztu nieproporcjonalnie dużego w stosunku do pozostałych kosztów operacji. Z tego też powodu strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem odmawiającym przyznania pomocy finansowej z uwagi na traktowanie planowanej przebudowy drogi jako zadania niezgodnego z linią demarkacyjną pomiędzy Programem Operacyjnym Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Regionalnej i Wspólnej Polityki Rybackiej. Gmina K.W. wyjaśniła nadto, że droga, której przebudowę zaplanowano, ma pełnić ma funkcję drogi dojazdowej, a jako taka winna zostać potraktowana jako zgodna z "Programem Operacyjnym Ryby 2007-2013....". W ocenie skarżącej Gminy, w obszarze jeziora K. i na terenie plaży gminnej oraz istniejącego Ośrodka Wypoczynkowego, dzięki porozumieniu trzech beneficjentów, postanowiono zrealizować (tylko do roku 2013) trzy planowane przedsięwzięcia, które diametralnie zmieniają proporcje w strukturze wydatków, jakie planuje się przeznaczyć na rejon jeziora K. Organ błędnie uznał zatem, że redukcja kosztu budowy przedmiotowej drogi – jako kosztu głównego projektu – prowadziłaby do uniemożliwienia osiągnięcie założonego celu. Ponadto zarzucono, że "wezwanie do usunięcia prawa" rozpatrzyła ta sama osoba, która dokonała rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie i wydała zaskarżoną odmowę, podczas gdy zgodnie z art. 24 §3 k.p.a. powinna ona była zostać z urzędu wyłączona z przedmiotowego postępowania, gdyż w sposób oczywisty nie mogła być bezstronna w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Samorządu Województwa W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odniósł się również do podniesionego zarzutu rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie i wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez tą samą osobę. Wyjaśnił, że kwestia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie i wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez tą samą osobę tj. dyrektora departamentu, jest zgodna z zatwierdzoną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dla wszystkich województw wdrażających PO RYBY 2007-2013 strukturą organizacyjną, zamieszczoną w dokumencie "Opis systemu zarządzania i kontroli" dla PO RYBY 2007 – 2013. Zgodnie z tym dokumentem E.D. jest osobą nadzorującą część wdrożeniową (rozpatrującą wniosek o dofinansowanie) i osobą kontrolującą (rozpatrującą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Dodał również, iż Instytucja Zarządzająca przygotowała jednolite procedury wdrażania w formie Książek Procedur, które zgodnie z §7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 września 2009 r., zostały przyjęte do stosowania Uchwałą Zarządu Województwa Wielkopolskiego. Rozpatrywanie wniosku o dofinansowanie odbyło się zatem zgodnie z procedurą KP-001-SW/3/z a rozpatrzenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z procedurą KP-009-SW/3/z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest odmowa uwzględnienia wniosku Gminy K.W. o przyznanie pomocy finansowej w kwocie [...] zł na przedsięwzięcie pod nazwą "[...]" w ramach środka 4.1. Rozwój obszarów zależnych od rybactwa Programu operacyjnego Ryby 2007-2013. Jak wynika z twierdzeń skarżącej, Gmina K.W. w obszarze jeziora K., na terenie plaży gminnej oraz istniejącego Ośrodka Wypoczynkowego zaplanowała, przy udziale trzech beneficjentów, zrealizowanie do roku 2013, następujących zadań: - "Budowa sceny pływającej na j. K. wraz z przebudową ulicy M. jako drogi dojazdowej do miejsca realizacji inwestycji"; - "Wypoczynek i rekreacja w Ośrodku Ś. nad jeziorem K., poprzez rozwój usług na rzecz społeczności zamieszkujących obszary zależne od rybactwa poprzez uruchomienie działalności noclegowej i rekreacyjnej ośrodka wypoczynkowego’; - "Stworzenie kompleksu wypoczynkowego dla wędkarzy nad jeziorem Królewskim". W myśl art. § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 177, poz. 1371 ze zmianami) pomoc na realizację operacji polegającej na wzmocnieniu konkurencyjności i utrzymaniu atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa obejmuje: budowę, remont lub przebudowę małej infrastruktury turystycznej, w szczególności przystani, kąpielisk, punktów widokowych, miejsc wypoczynkowych, tras turystycznych, łowisk dla wędkarzy i punktów informacji turystycznej, wraz ze ścieżkami i drogami dojazdowymi do miejsc objętych inwestycją. W rozpoznawanej sprawie, na podstawie dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę bezspornie ustalono, ze koszt przebudowy objętej wnioskiem ulicy M. stanowi 83,33% kosztów całego projektu, budowa sceny stanowi 1,52% tych kosztów, plac pod pomostem wraz z alejką gruntową 2,37%, zaś montaż pomostu pływającego 12,78% kosztów całego projektu. Wynika stąd, że niewątpliwie głównym kosztem zgłoszonego projektu była budowa drogi – ulicy M. Zasadnie więc w zaskarżonym akcie uznano, że planowana inwestycja nie mieści się w ramach przytoczonego wyżej przepisu i nie spełnia zawartych w nim przesłanek. Nie zmierza bowiem do realizacji celu sformułowanego we wniosku jakim była "[...]". Przedstawiona struktura podziału kosztów inwestycji uzasadnia twierdzenie, że głównym elementem planowanego zamierzenia jest przebudowa drogi. Droga ta nie jest jedynie inwestycją towarzyszącą planowanemu zamierzeniu skoro wskazane główne przedsięwzięcie w postaci sceny pływającej oraz towarzyszących mu inwestycji w postaci placyku o nawierzchni z kostki brukowej oraz drogi dojazdowej do sceny, na terenie przyległym bezpośrednio do jeziora, stanowią łącznie 16,67% jego kosztów. Taki zakres inwestycji nie odpowiada też przesłankom § 3 pkt. 6 cyt. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 października 2009 r. , który stanowi, że pomoc na realizację operacji polegającej na wzmocnieniu konkurencyjności i utrzymaniu atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa obejmuje budowę, remont lub przebudowę małej infrastruktury turystycznej. Odmawiając udzielenia dofinansowania projektu zgłoszonego przez Gminę K. W. organ administracji nie naruszył więc art. § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Nie stanowi o naruszeniu prawa również uwzględnienie uchwały Nr 2 Komitetu Koordynacyjnego z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie przyjęcia linii demarkacyjnej pomiędzy Programem Operacyjnym Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Regionalnej i Wspólnej Polityki Rybackiej, stanowiącej, że projekty dotyczące dróg wojewódzkich, powiatowych oraz gminnych nie są przedsięwzięciami dofinansowanymi z programu operacyjnego Ryby 2007-2013 tylko z innych programów operacyjnych o zasięgu regionalnym i krajowym. Zasadnie też podkreślono, że skarżąca ma możliwość uzyskania środków na remont wskazanej drogi w ramach innego programu operacyjnego, zgodnie z konstrukcja przyjętą w powyższej linii demarkacyjnej. Wskazana linia demarkacyjna rozgranicza bowiem działania objęte wsparciem ze środków publicznych w obszarach, w których zaistniała potrzeba wsparcia, w celu uniknięcia wielokrotnego finansowania tego samego typu projektów. Informacja o wsparciu określonych typów interwencji zawarta została w programach operacyjnych oraz dokumentach ich uszczegóławiających (np. szczegółowych opisach priorytetów). Organ trafnie podzielił stanowisko Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym RYBY 2007-2013, zawarte w piśmie z dnia [...], nr [...], w którym stwierdzono, że "budowa drogi dojazdowej do obiektu nie powinna stanowić kosztu głównego, a jedynie jej część składową". W złożonym przez gminę projekcie proporcje kosztów pomiędzy poszczególnymi elementami projektu zostały odwrócone. Proporcje te zdają się wskazywać, że głównym zadaniem planowanym do realizacji w jego ramach jest remont istniejącej drogi. Zarzuty podniesione w skardze nie wskazują na czym polegało naruszenie prawa przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego. Uzasadnienie skargi stanowi w istocie polemikę z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym akcie. Jakkolwiek trafne jest twierdzenie skarżącej, że żaden przepis nie określa wskaźników poszczególnych elementów kosztów ani też kryteriów pozwalających na uznanie jednego z kosztów jako nieproporcjonalnie dużego w stosunku do pozostałych ale nie znaczy to, że ocena proporcji poszczególnych kosztów, przedstawiona w zaskarżonym akcie, jest wadliwa i stanowi o naruszeniu przepisów wskazanych jako podstawa rozstrzygnięcia. Przedstawiona we wniosku struktura kosztów nie uzasadnia treści wniosku w myśl, którego jego przedmiotem jest "budowa sceny pływającej" wraz z " przebudową ulicy" ale zdaje się wskazywać jako inwestycję główną "przebudowę ulicy". Tak zaplanowana inwestycja nie odpowiada warunkom przyznawania pomocy finansowej w ramach określonych § 3 ust. 1 pkt 6 cyt. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 października 2009 r. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca podniosła również zarzut rozpatrzenia zarówno wniosku o dofinansowanie jak i wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przez tę samą osobę tj. dyrektora departamentu E. D., wyrażając pogląd, że z mocy art. 24 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. tj. z 2000 r., Nr 30, poz. 1081 ze zm.), osoba ta powinna zostać z urzędu wyłączona z przedmiotowego postępowania, gdyż w sposób oczywisty - nie mogła być bezstronna w tej samej sprawie. Zarzut powyższy nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi bowiem w opisanym wyżej stanie faktycznym wskazany przepis nie znajduje zastosowania. Zgodnie z art. 14 pkt 5 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm.) w przypadku odmowy przyznania pomocy wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t.j.). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1835/11). W świetle powyższego nie zachodzi możliwość naruszenia przez tę samą osobę dyspozycji art. 24 §3 k.p.a. W przypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie dochodzi bowiem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Wobec tego, że zarzuty skargi nie mogły prowadzić do jej uwzględnienia skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 P.p.s.a.