IV SA/Po 867/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. T., K. T., K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, oddala skargę Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wójt Gminy N. na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) ustalił na rzecz T. s. c. ul. O.(...) , (...) S. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego z parkingiem i infrastrukturą podziemną w N. , dz. nr ewid. (...). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. J., A. J., K. T., B. T., S.B., D. K., B. B. i K.W. domagając się jej uchylenia podnosząc przy tym zarzut naruszenia art. 109 § 1 kpa poprzez niedopuszczenie ich do udziału w sprawie i nie doręczenie odpisu zaskarżonej decyzji pomimo, że spełniają wymogi aby uzyskać statut strony oraz naruszenia art. 61 ust. 1 pkr 1 upzp poprzez niewystarczające przeanalizowanie zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz niewystarczające uzasadnienie wyboru obszaru analizowanego. Inwestycja spowoduje uciążliwości związane ze znacznym zwiększeniem natężenia ruchu samochodowego wraz ze wszystkimi niedogodnościami towarzyszącymi jak hałas, zanieczyszczenia i zagrożenia wypadkami jak i zagrożenia spowodowane uczestnictwem osób nietrzeźwych. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO bądź Kolegium) na podstawie art. 127 § 2, art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 3, art. 61 upzp umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji pojęcia strony i w związku z powyższym w niniejszej sytuacji zastosowanie mają regulacje zawarte w art. 28 kpa. Zatem aby zdobyć przymiot strony w postępowaniu administracyjnym niezbędne jest wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w takim postępowaniu. W doktrynie prawniczej i orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku przejawiającego się w tym, że decyzja wydana w tym postępowaniu może mieć wpływ na sytuację prawną (a nie faktyczną) tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym przysługuje zatem osobie, której bezpośrednio dotyczy to postępowanie, a więc w którym może być wydane orzeczenie rozstrzygające o jej prawach i obowiązkach lub prawach i obowiązkach innego podmiotu, lecz w taki sposób, że wpływa to na jej prawa i obowiązki poprzez ich ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala więc na uznanie jej za stronę. Z akt sprawy nie wynika, by odwołujący byli właścicielami czy użytkownikami działek bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji. Także z treści odwołania i jego załączników nie wynika, aby odwołujący mieli interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, albowiem w odwołaniu nie przedstawiono żadnych dokumentów poświadczających status strony odwołującej. Powoływanie się na uciążliwości związane z inwestycją (wzmożony ruch drogowy, hałas, obecność osób nietrzeźwych, kurz itp.) nie stanowi interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Jest to zdecydowanie interes faktyczny. Odwołujący nie wykazali by planowana inwestycja spowodowała jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania czy też korzystania z ich nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika aby inwestycja wywierała jakiekolwiek negatywne skutki na grunty należące do odwołujących. W skardze na powyższą decyzję K.T., B. T. i K. W. reprezentowani przez pełnomocnika zarzucili zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa tj. art. 28 kpa poprzez nieuznanie skarżących za strony postępowania administracyjnego pomimo, że spełniają wymogi, aby uzyskać status strony; art. 10 kpa poprzez nieuznanie skarżących za strony i niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu. Na poparcie zarzutów skargi pełnomocnik wskazał w pierwszej kolejności, że w niniejszej sprawie posługiwanie się pojęciem obszaru analizowanego nie jest możliwe, ponieważ w decyzji organu I instancji takiego obszaru nie wyznaczono ani nie uzasadniono jego określenia. Określenie obszaru analizowanego jest niezbędnym elementem decyzji o warunkach zabudowy. Działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp to działka znajdująca się właśnie na obszarze analizowanym. Należy uznać, że właściciel (użytkownik wieczysty) działki sąsiedniej ma przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy. Bez wyznaczenia obszaru analizowanego nie jest zatem możliwe przesądzenie o przymiocie strony właściciela nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy. Skarżący niewątpliwie są osobami, których dotyczy postępowanie. Zamieszkują oni bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy. Ich domy znajdują się przy tej samej ulicy, przy czym nieruchomość K. W. (działka nr (...)) znajduje się w obrębie określonym przez § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jako minimalny zakres obszaru analizowanego tj. w obrębie trzykrotnej szerokości frontu działki, której dotyczy decyzja. Skarżący powinni być zatem wezwani do udziału w sprawie i mieć możliwość zaprezentowania swojego stanowiska, a także powinni mieć doręczoną decyzję administracyjną i zapewnioną nieskrępowaną możliwość jej zaskarżenia. Nie ulega wątpliwości, że skarżący zamieszkują w nieruchomościach sąsiednich- wszyscy zamieszkują przy tej samej ulicy w niewielkiej odległości od projektowanej inwestycji. Bliskość pomiędzy projektowaną do zabudowy działką a miejscem zamieszkania decyduje o tym, że projektowana inwestycja może spowodować uciążliwości oddziałujące na nieruchomości skarżących. Pojecie działki sąsiedniej należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Obecnie nieruchomości skarżących użytkowane są jako nieruchomości mieszkalne położone na uboczu niewielkiego miasteczka, a zatem w spokojnej okolicy. Pojawienie się praktycznie po drugiej stronie ulicy marketu spowoduje istotne uciążliwości związane ze znacznym zwiększeniem natężenia ruchu samochodowego. Po zakończeniu inwestycji istotnie zwiększy się ruch na ulicy, przy której znajdują się nieruchomości skarżących, ponieważ będzie ona służyła mieszkańcom miasta nie tylko do dojazdu do sklepu, ale również jako droga dojazdowa do ich osiedli - wniosek taki wynika wprost z analizy istniejącej sieci drogowej. Ponadto umiejscowienie przedmiotowej inwestycji przy drodze gruntowej spowoduje jej dewastację oraz znacznie pogorszy warunki korzystania z niej z uwagi na ogromny wzrost ruchu. Do planowanego marketu praktycznie nie ma możliwości bezpiecznego dojścia bez użycia samochodu, co prowadzi do wniosku, że po jego otwarciu zwiększy się ruch kołowy wraz ze wszystkimi niedogodnościami temu towarzyszącymi, jak hałas, zanieczyszczenia i zagrożenia wypadkami. Z planowanego marketu spożywczego będzie korzystała niemała grupa osób, w tym, nietrzeźwych lub też wprawiających się w stan nietrzeźwości alkoholem zakupionym w tymże sklepie. Zagrożenia i uciążliwości wynikające z tego faktu są oczywiste i istotnie wpływają na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012..270, dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sporu dotyczy ustalenia kwestii interesu prawnego skarżących w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie powinno zatem budzić wątpliwości stwierdzenie, że stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (por. też art. 63 ust. 1 upzp). Należy też wskazać na przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, z którego wynika, że – każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z kolei art. 54 pkt 2 lit. d. uzpzp stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Z powołanych przepisów wynika, że osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należących do innych osób. Stanowisko takie wyrażono także w dwóch uchwałach NSA dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/1995 ONSA 1995/4/154, opubl. LEX 10650 i z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20.95, opubl. ONSA 1996/2/54, w których stwierdzono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona w sposób wiążący między innymi dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji. Jeśli tak to niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości sąsiednich, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 kpa. Takiej konkluzji nie wyklucza brzmienie art. 63 ust. 2 upzp, zgodnie z którym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na spornej nieruchomości konkretnej inwestycji. Powyższe wywody wpływają na ocenę sytuacji procesowej właściciela sąsiedniej nieruchomości, Jeżeli bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjna, wydaną po przeprowadzeniu postępowania podlegającego regułom kpa, w którym to postępowaniu uczestniczy na prawach strony inwestor, to nie można wykluczyć udziału w tym postępowaniu właściciela nieruchomości sąsiedniej. Inwestycja, której dotyczy decyzja, może bowiem mieć także wpływ na sposób wykonywania prawa własności działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być zrealizowana. Stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być – w zależności od okoliczności sprawy – także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (wyrok NSA z 8 września 2004 r., OSK 394/2004, LEX 160.631). O tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Związek ten musi być przy tym bezpośredni oraz realny (postanowienie NSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r. II FSK 2025/09, LEX nr 786096; z dnia 7 kwietnia 2011 r., I OZ 240/11, LEX nr 786168). Tak, więc o interesie prawnym, osobistym, własnym i indywidualnym, o istnieniu którego przesądza norma prawa materialnego, mówi się, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną. Natomiast od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, występujący wówczas, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, że skarżący nie powołali się na konkretną normę prawa materialnego, z której wywodziliby swój interes prawny, przeciwnie powołują się wprost na swój interes faktyczny tj. na uciążliwości związane ze znacznym zwiększeniem natężenia ruchu samochodowego, wraz ze wszystkimi niedogodnościami towarzyszącymi jak hałas, zanieczyszczenia i zagrożenia wypadkami. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja oddziałuje na sytuację prawną skarżących, którzy nie wykazali istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo wskazać należy, że organ I instancji w piśmie z dnia (...) r. przekazującym odwołanie do SKO wyjaśnił ustosunkowując się do zarzutów odwołania, że lokalizacja inwestycji nie spowoduje dodatkowych uciążliwości związanych z korzystaniem z istniejącej drogi, na co powoływali się skarżący. Bliskość położenia przedmiotowej inwestycji od drogi wojewódzkiej nr 260, gdzie w sąsiedztwie jest tylko stacja benzynowa nie spowoduje wzmożonego ruchu na ul. O., przy której znajduje się nieruchomość skarżących, a tym bardziej ruchu samochodów dostawczych w ulicy o charakterze osiedlowym. W ciągu ul. O. następuje stopniowe zabudowywanie wolnych działek budowlanych i zwiększenie ruchu na drodze podyktowane będzie większą liczbą zabudowanych działek. Ponadto w przedmiotowej sprawie został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (...), bowiem na działkach nr (...) i (...) dostępnych z tej samej drogi publicznej zlokalizowana jest funkcja usługowa tj. stacja paliw – budynek, kontenery i zbiornik paliw. Sąd pragnie podkreślić, ze okoliczności na które powołują się skarżący, a dotyczące rozmiaru, stopnia i zakresu uciążliwości związanych z budową inwestycji, a następnie z jej użytkowaniem będą określane na etapie oceny projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest inna niż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę tak jak i przedmiot obu postępowań jest odmienny. W szczególności krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest ustalany w oparciu o "dobre sąsiedztwo" jak domagali się skarżący m. in. w odwołaniu. Zasada ta, odnosi się do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie. Z kolei obszar na który inwestycja będzie oddziaływać zależy od rodzaju inwestycji i sposobu jej oddziaływania, a nie od położenia w stosunku do terenu inwestycji, tak jak chcieliby skarżący. Należy odróżnić "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", od obszaru analizowanego". Obszar analizowany wyznacza się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, zaś obszar oddziaływania może mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania., o ile oddziaływanie to jest regulowane przepisami prawa, i podmioty legitymujące się uprawnieniami do nieruchomości znajdujących się w obszarze tego oddziaływania mogą skorzystać z ochrony przewidzianej w tych przepisach. Nie jest więc prawidłowy pogląd wyrażony przez skarżący, że interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, lecz jedynie te spośród nich które wykażą swój indywidualny i konkretny interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa. Zatem, sam fakt położenia działek skarżących w obszarze analizowanym nie przesądza jeszcze o ich interesie prawnym w niniejszej sprawie, działki te musiałby jeszcze znajdować się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Jednak tego skarżący nie wykazali. Ponadto nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, że w niniejszej sprawie nie wyznaczono obszaru analizowanego. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że granice obszaru analizowanego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m., mierząc każdą stronę od granicy działki inwestycyjnej (działki wg załącznika graficznego). Skoro szerokość frontu działki nr ewid.(...), na której ma powstać inwestycja wynosi około 52,0 m (wymiar AB)., to obszar analizowany wyznaczono prawidłowo w odległości 156,0 m od granic przedmiotowej działki. W ocenie Sądu skarżący nie przedstawili dowodów i argumentów, które przemawiałby za tym, że wynik postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy dotyczył ich interesu prawnego. W szczególności nie wskazali na takie negatywne oddziaływanie inwestycji, które wyklucza normalne korzystanie z działek, do których mają tytuły prawne. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowanych i wyłożonych i z tego względu Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. MZ