II SA/Bd 901/12

Dnia 7 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz strony skarżącej kwotę 5117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa [...]) Burmistrz [...] wydał decyzję znak: [...] w sprawie ustalenia dla S. sp. z o.o. w [...] opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, wywołanego zatwierdzeniem podziału działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nastąpił niewątpliwy wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału, co potwierdza operat szacunkowy z dnia [...] 2011 r. oraz aneks do operatu z dnia [...] 2012 r. prostujący oczywistą pomyłkę rachunkową, wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który określił wzrost wartości nieruchomości na kwotę [...] zł, a więc wysokość opłaty adiacenckiej dla właściciela nieruchomości stanowi kwotę 30 % w/w wartości i wynosi [...] zł. W trakcie prowadzonego postępowania właściciel nie zakwestionował dokonanej wyceny zawartej w operacie szacunkowym. Burmistrz [...] stwierdził, iż sporządzona wycena została dokonana w sposób poprawny. W trakcie jej dokonywania przeprowadzono badanie poziomu cen rynkowych w transakcjach sprzedaży na podstawie aktów notarialnych oraz informacji z przeprowadzonych wizji lokalnych na nieruchomości szacowanej oraz nieruchomościach podobnych, a z tytułu różnic zastosowano odpowiednie poprawki. Dnia [...] marca 2012 r. odwołanie od tej decyzji wniosła S. sp. z o. o. w [...]. W odwołaniu skarżąca domagała się uchylenia zapadłego rozstrzygnięcia oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji. Uzasadnieniem dla tego stanowiska były, w ocenie skarżącej, błędy w treści operatu szacunkowego, które dyskwalifikują tenże jako dowód stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej zwanej k.p.a., zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uzupełnienie materiału dowodowego winno polegać na ustosunkowaniu się Burmistrza [...] do merytorycznych zarzutów odwołania dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Burmistrz [...] pismem z dnia [...] maja 2012 r. ustosunkował się do zarzutów odwołania. Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. SKO w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że z wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. organu I instancji wynika konkluzja, iż operat szacunkowy został wykonany w sposób poprawny i zgodnie z nim nastąpił niewątpliwy wzrost wartości nieruchomości nr [...] na skutek jej podziału. Strona ustosunkowała się do twierdzeń zawartych w powyższych wyjaśnieniach w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. podnosząc, że wzmiankowane wyjaśnienia w żaden sposób nie usuwają głównej wady operatu szacunkowego, t.j. zastosowania poprawek do tabel porównawczych oraz kreowania przez biegłego cen nie mających odzwierciedlenia w realiach rynku. Dalej organ wywodził, że co do zasady jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Jak podniesiono, operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Natomiast jako zasadę można w ocenie organu przyjąć to, że podział nieruchomości o powierzchni [...] ha na sześć działek o mniejszej powierzchni z możliwością ich zabudowy budynkami mieszkalnymi prowadzi do wzrostu wartości nieruchomości. Powyższe wskazania uznał organ odwoławczy za wystarczające dla stwierdzenia braku uchybień merytorycznych oraz formalnych w działaniu organu I instancji. Nie zgadzając się z powyższym, S. sp. z o.o. wniosła pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 175 w zw. z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie strony decyzja organu odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na nie rozpatrzeniu zarzutów odwołania, a tym samym doprowadzeniu do naruszenia słusznego interesu skarżącej. Jak podniosła strona, SKO w [...] nie odniosło się do jedynego i podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy nieruchomości, poświęcając zarzutom odwołania zaledwie dwa zdania, w końcowym akapicie uzasadnienia decyzji. Organ odwoławczy w ocenie skarżącej nie poddał żadnej analizie ani refleksji konkretnych zarzutów odwołania, a jedynie arbitralnie i gołosłownie stwierdził, że nie dostrzega w treści operatu szacunkowego żadnych uchybień merytorycznych ani formalnych, bezkrytycznie przytaczając stanowisko organu I instancji, mimo zawartych w nim i wskazanych przez stronę oczywistych błędów merytorycznych oraz obliczeniowych. Powyższe doprowadziło skarżącą do przekonania, że organ odwoławczy nie zadał sobie trudu zapoznania się i zrozumienia treści zarzutów odwołania od decyzji I instancji, co spowodowało naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego oraz proceduralnego. Nie można bowiem uznać za operat sporządzony z należytą starannością ani za zgodny z prawem taki, który zawiera błędy w obliczeniach. Ponadto pismem procesowym z dnia [...] października 2012 r., skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu – pisma strony z dnia [...] sierpnia 2012 r. skierowanego do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Jak podniosła skarżąca, przeprowadzenie powyższego dowodu jest uzasadnione dla wyjaśnienia wagi uchybień rzeczoznawcy majątkowego w przedmiotowej sprawie oraz ich bezpośredniego wpływu na wadliwość obydwu zaskarżonych decyzji. Sąd na rozprawie w dniu [...] listopada 2012 r. postanowił dopuścić dowód z powyższego dokumentu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w udzielonej pismem z dnia [...] września 2012 r. odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w sprawie wraz z jego argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę w części dotyczącej decyzji drugiej instancji, gdyż stwierdził, że decyzja ta narusza przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że materialne przesłanki rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 98a ust. 1 wskazanej ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Uzupełnienie powyższej regulacji stanowią przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). W dniu [...] stycznia 2011 r., tj. w dniu, kiedy decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości. Organ I instancji, w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] października 2011 r. oraz aneks do operatu z dnia [...] lutego 2012 r. wskazał, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Jak podniesiono, rzeczoznawca majątkowy określił wzrost wartości nieruchomości na kwotę [...] zł, a więc wysokość opłaty adiacenckiej dla właściciela nieruchomości stanowi kwotę 30 % w/w wartości i wynosi [...] zł. Przedmiotowy operat szacunkowy stanowi więc podstawę naliczenia zobowiązania skarżącej i dla wywołania zamierzonego skutku winien spełniać warunek zgodności z prawem, w szczególności z przepisami wyżej wskazanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz ze stanem faktycznym. Wobec podniesionych przez stronę wątpliwości co do prawidłowości operatu, organ II instancji, rozpatrując odwołanie, powinien rozpatrzyć wszelkie zarzuty, a w razie konieczności, przeprowadzić dodatkowe czynności dowodowe, w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady przekonywania uregulowanej w art. 11 k.p.a. i wyjaśnić w sposób dostateczny okoliczności faktyczne oraz prawne sprawy wraz z przedstawieniem stosownej argumentacji, odnoszącej się do istotnych elementów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie wskazanych wymogów nie spełnił. SKO w [...] w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że w dniu [...] maja 2012 r. zlecono organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawie poprzez ustosunkowanie się Burmistrza [...] do merytorycznych zarzutów odwołania związanych z kwestią sporządzenia operatu szacunkowego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak wprost wynika z treści przepisu, uzupełnienie powinno dotyczyć dowodów i materiałów, natomiast nie może ono służyć jedynie uzupełnieniu uzasadnienia organu I instancji, co de facto miało miejsce w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia [...] maja 2012 r. organ pierwszej instancji przesłał do SKO stosowne wyjaśnienia, których konkluzja zawierała się w stwierdzeniu, że operat szacunkowy został wykonany w sposób poprawny i zgodnie z nim nastąpił niewątpliwy wzrost wartości nieruchomości nr [...] na skutek jej podziału. Powyższe wystarczyło organowi odwoławczemu, aby bezkrytycznie przyjąć prawidłowość operatu i uznać zarzuty skarżącej za bezzasadne. Analiza treści uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej wskazuje, że SKO w [...] nie poddało żadnej analizie ani refleksji materiału dowodowego w sprawie, co stoi w rażącej sprzeczności z szeregiem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych przepisami k.p.a. Przy czym organ odwoławczy z jednej strony stwierdza w uzasadnieniu, że z uwagi na problematykę ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością, co spowodowało, że organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r., jak i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Z drugiej strony organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu (co też organ ten uczynił), natomiast sam nie podjął żadnej próby odniesienia się do nich. Przede wszystkim jednak trzeba stwierdzić, biorąc pod uwagę zakres stawianych decyzji w odwołaniu zarzutów, że organ I instancji nie był władny odnieść się do nich samodzielnie, gdyż mógł to uczynić jedynie autor operatu. Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r. (I SA/Wa 1925/11, LEX nr 1145358), ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Organ rozpoznający sprawę ma prawo zbadania przedłożonego operatu jedynie pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również oceny, czy jest on sporządzony w sposób logiczny i zupełny. W związku z tym w ocenie Sądu organ II instancji w nieprawidłowy sposób określił zakres dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ I instancji, winien on bowiem zlecić uzupełnienie dowodów poprzez ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez autora operatu szacunkowego, którego pozycja w postępowaniu jest zbliżona do pozycji biegłego, co wynika z wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r. (II SA/Bd 375/11, LEX nr 1085618). Zawarto w nim stwierdzenie, że operat szacunkowy, niezależnie od tego, czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Dalej stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy w myśl zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), nie pełni wyłącznie funkcji kasacyjnej i winien nie tylko odnieść się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu, ale również dokonać ponownego merytorycznego rozpoznania całości sprawy (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1520/11). Organ drugiej instancji nie sprostał temu zadaniu, a jego decyzja nie spełnia również wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. stanowiącym, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji poprzestał wyłącznie na przedstawieniu ustaleń i wniosków organu pierwszej instancji, ogólnikowych stwierdzeniach o wymogu zachowania ostrożności w procesie dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego oraz stwierdzeniu, że jako zasadę można przyjąć to, iż podział nieruchomości o powierzchni [...] ha na sześć działek o mniejszej powierzchni z możliwością ich zabudowy budynkami mieszkalnymi prowadzi do wzrostu wartości nieruchomości. Organ nie podjął nawet próby dokonania własnych ustaleń, przeprowadzenia stosownych rozważań prawnych, czy też oceny sporządzonego w sprawie operatu. Co więcej, nie odniesiono się w żadnym zakresie do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Braki te uniemożliwiają jakąkolwiek polemikę ze stanowiskiem organu zawartym w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem stwierdzić, czy organ odwoławczy, powielając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wziął pod uwagę zarzuty odwołania i dokonał ponownego rozpoznania sprawy co do meritum. Tak szeroki wachlarz naruszeń spowodował, że zaskarżona decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozstrzygając sprawę ponownie organ weźmie zatem pod uwagę przedstawione wywody Sądu i usunie popełnione naruszenia w zakresie nie przeprowadzenia analizy operatu szacunkowego oraz nie odniesienia się do zarzutów i szczegółowych wyliczeń odwołania skarżącej, co może nastąpić dopiero po ustosunkowaniu do zarzutów stawianych operatowi przez jago autora. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 152 w/w ustawy stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.