III SA/Wr 407/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na § 2 ust. 2 i 3 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy S. I. stwierdza nieważność zaskarżonego § 2 ust. 2 i 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy S.; II. określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Powołując się na art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) oraz na art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył § 2 ust. 2 i 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy S. Zarzucił tym przepisom naruszenie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 142 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów. W uzasadnieniu skargi Rzecznik wskazał, że w dniu [...] r. Rada Miejska w S. podjęła powołaną uchwałę Nr [...]. Z § 2 uchwały wynika, że: o ustalonych dniach i godzinach otwierania i zamykania placówki lub zakładu właściciel placówki lub zakładu informuje poprzez umieszczenie wywieszki na drzwiach wejściowych do placówki lub zakładu lub w oknie wystawowym (ust. 2); o czasowym wyłączeniu z działalności placówki lub zakładu lub o przerwach właściciel informuje poprzez wywieszenie ogłoszenia informującego o tym na drzwiach wejściowych placówki lub zakładu lub w oknie wystawowym (ust. 3). Według Rzecznika uchwalając te przepisy, Rada Miejska przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego z powołanego art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r., zgodnie z którym: "Dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina". Według Rzecznika ustawodawca nie przewidział upoważnienia do nakładania obowiązku umieszczania informacji o dniach i godzinach, a także o przerwach lub czasowym wyłączeniu z działalności objętych aktem placówek, ani innych obowiązków. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych taka regulacja zamieszczona w uchwale narusza zasadę wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Rzecznik stwierdził, że powyższe działanie uchwałodawcze Rady Miejskiej objęło materię nieuregulowaną w ustawie. Powołany art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. ustala granice kompetencji prawotwórczych rady gminy do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych. Nie obejmuje to nakładania obowiązku umieszczania w miejscach widocznych w tych placówkach informacji określających czas pracy placówki lub informacji o czasowym wyłączeniu z działalności placówki na drzwiach wejściowych lub w oknie wystawowym. Przepisy te zostały więc uchwalone bez podstawy prawnej, niezgodnie z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Artykuł XII § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. za nieprzestrzeganie przepisów wydanych na podstawie § 1 przewiduje karę grzywny orzekaną w trybie przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia. W konsekwencji przedsiębiorcy niewywieszający stosownych informacji o godzinach pracy ich placówki na drzwiach lub w oknie wystawowym mogą być narażeni na odpowiedzialność za wykroczenie. Mogłoby to prowadzić do skutków niepożądanych z punktu widzenia praworządności i legalności. Z uwagi na powyższe zaskarżonej uchwale Rzecznik zarzucił naruszenie art. 94 i 7 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego podejmowane są na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Organ prawodawczy musi więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. (OPS 8/96) zwrócił uwagę, że akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy i ze swej istoty mogą jedynie uzupełniać ustawę. Nie mogą natomiast normować materii, która nie była przedmiotem ustawy. Taka regulacja traci charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Zgodnie z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą. Z reguły stanowi to istotne naruszenie prawa. Mając to na uwadze Rzecznik podkreślił, że skoro kwestionowana uchwała jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, to powinna odpowiadać wymogom stawianym przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Przestrzeganie tej zasady należy również do obowiązków organów uchwałodawczych gminy. W tym wypadku jednak Rada Miejska w S. tej zasady nie przestrzegała, ponieważ przekroczyła zakres przyznanego jej upoważnienia ustawowego. W konkluzji Rzecznik stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Stanowi to przesłankę do jej częściowej eliminacji z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska stwierdziła, że zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w pełni odpowiada oczekiwaniom mieszkańców. Jej treść jest swoistym kompromisem między oczekiwaniami właścicieli placówek i odbiorców ich usług. Uchwały nie zakwestionował Wojewoda D., który dokonał jej analizy w trybie nadzoru i opublikował ją w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Zainteresowani mieszkańcy nie wnosili o jej zmianę. Rada Miejska wskazała, że jako organ przedstawicielski mieszkańców nie zamierza zatem dokonywać zmian w tym akcie. Umieszczanie informacji o godzinach otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych oraz o czasowych przerwach w ich funkcjonowaniu jest dobrym obyczajem przedsiębiorców na terenie miasta S. Zgodne z przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorcy obowiązani są do poszanowania dobrych obyczajów i słusznego interesu konsumentów. Przepisy uchwały nie stoją więc w sprzeczności z obowiązującym prawem i nie nakładają na właścicieli placówek handlowych i usługowych żadnych nowych obowiązków ponad te, których przestrzeganie wynika z powszechnie obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać swej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Według stanowiska piśmiennictwa oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy, podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej lub wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Skargę do Sądu w rozpatrywanej sprawie wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Zgodnie z ustawą z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U z 2001 r. Nr 14, poz. 147) Rzecznik podejmuje czynności przewidziane w ustawie, jeżeli poweźmie wiadomość wskazującą na naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela, w tym zasady równego traktowania (art. 8 ust. 1). Po zbadaniu sprawy może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi (art. 14 pkt 6). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Rzecznik przeprowadził postępowanie w niniejszej prawie. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje Rzecznikowi także na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Materialna legitymacja skargowa Rzecznika jest potwierdzona w orzecznictwie sądowo -administracyjnym (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 747/12). Ocenie Sądu podlega legalność zaskarżonych przepisów § 2 uchwały ust. 2 i 3. Według ust. 2 tego przepisu: o ustalonych dniach i godzinach otwierania i zamykania placówki lub zakładu właściciel placówki lub zakładu informuje poprzez umieszczenie wywieszki na drzwiach wejściowych do placówki lub zakładu lub w oknie wystawowym. Według zaś ust. 3: o czasowym wyłączeniu z działalności placówki lub zakładu lub o przerwach właściciel informuje poprzez wywieszenie ogłoszenia informującego o tym na drzwiach wejściowych placówki lub zakładu lub w oknie wystawowym. Sąd podziela stanowisko Rzecznika, że zaskarżone przepisy nie mają podstawy ustawowej. Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 142) stanowi w przepisie art. XII § 1, będącym podstawą prawną zaskarżonej uchwały, że dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Przepis ten zakreśla przedmiot regulacji aktu aktu prawa miejscowego. Artykuł 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi w art. 40 ust. 1, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Według art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Z powołanych przepisów wynika, że aktem prawa miejscowego (wykonawczym) jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne oraz abstrakcyjne. Według Sądu zasadne jest zatem stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa brak jest podstawy prawnej do wydania zaskarżonych przepisów uchwały. Sprawia to, że zaskarżone przepisy § 2 ust. 2 i 3 uchwały w sposób istotny naruszają prawo jako podjęty bez podstawy prawnej. Sąd nie podziela stanowiska Rady Miejskiej w kwestii uzasadnienia uchwalenia zaskarżonych przepisów. Powołanie się na spełnienie oczekiwań mieszkańców, na kompromis między oczekiwaniami właścicieli placówek i odbiorców ich usług, że uchwały nie zakwestionował wojewoda w trybie nadzoru i opublikował ją w Dzienniku Urzędowym Województwa D., że mieszkańcy nie zakwestionowali uchwały, czy na to, że umieszczanie informacji o godzinach otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych oraz o czasowych przerwach w ich funkcjonowaniu jest dobrym obyczajem przedsiębiorców na terenie miasta, a nawet powołanie się na ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, która nakłada na przedsiębiorców obowiązek poszanowania dobrych obyczajów i słusznego interesu konsumentów, nie legalizuje zakwestionowanych przepisów. Błędne jest zatem stanowisko Rady Miejskiej, że zaskarżone przepisy uchwały nie stoją w sprzeczności z obowiązującym prawem i nie nakładają na właścicieli placówek handlowych i usługowych żadnych nowych obowiązków ponad te, których przestrzeganie wynika z powszechnie obowiązującego prawa w sytuacji, gdy takie obowiązki zostały nałożone. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów uchwały.