VIII SA/Wa 442/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia J. K. (dalej: "skarżący") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] udzielającej Przedsiębiorstwu Handlowo - Usługowemu "[...]" B. D. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo - mieszkalnego na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. R. w m. S. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżący w wystąpieniu skierowanym do organu I instancji zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] udzielającej Przedsiębiorstwu Handlowo - Usługowemu "[...]" B. D. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo - mieszkalnego na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. R. w m. S.. Jako podstawę przedmiotowego wniosku wskazał art. 156 § 1 ust. 2 i ust. 7 k.p.a. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania wskazując, iż żądanie przeprowadzenia postępowania w trybie art. 156 k.p.a. pochodzi od podmiotu do tego nieuprawnionego, co skutkować musi odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych. Podniósł także, iż stosownie do art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") stroną postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest co do zasady wyłącznie inwestor. Skarżący we wniesionym pismem z dnia [...] listopada 2011 r. zażaleniu na postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r., wnosząc o jego uchylenie podniósł m.in., iż jako sąsiad jest właścicielem działki [...] oraz, że był stroną postępowania (jak należy się domyślać w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę). Nadto wskazał, iż oddany do użytkowania obiekt został wybudowany z rażącym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz że decyzja budowlana nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydana została z naruszeniem prawa, wskutek czego prokuratura prowadzi postępowanie karne wobec Burmistrza Miasta S. i Starosty S.. Rozpoznając zażalenie GINB, uzasadniając wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. podniósł, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego GINB wskazał, iż B. D. (będąca inwestorem) rozpoczęła roboty budowlane polegające na budowie budynku usługowo -mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. R. w S. w oparciu o ostateczną decyzję Starosty S. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. o pozwoleniu na budowę, utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Następnie wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 367/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje organu I i II instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] grudnia 2008 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie w dniu [...] marca 2011 r. do PINB w S. wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2011 r. w trybie art. 59a Prawa budowlanego kontrola obowiązkowa obiektu budowlanego wykazała zgodność wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym i zdatność obiektu do użytkowania. Wobec powyższych ustaleń, stosownie do art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego PINB w S. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] udzielił Przedsiębiorstwu Handlowo - Usługowemu "[...]" B. D. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo - mieszkalnego na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. R. w m. S.. W dalszej części uzasadnienia, GINB wskazał, iż przedmiotowe postępowanie odwoławcze dotyczy wyłącznie weryfikacji postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r., w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Zwrócił uwagę, iż przeprowadzona w dniu [...] marca 2011 r. kontrola obowiązkowa obiektu nie wykazała istotnych odstąpień od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Zaskarżona decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie była także konsekwencją prowadzonego postępowania legalizacyjnego. GINB zauważył także, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. PINB w S. (utrzymanym w mocy przez [...] WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.) wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku usługowo - mieszkalnego na działkach nr ew. [...] i [...], z uwagi na wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 367/09) uchylający decyzje organu I i II instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010r. PINB w S. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał zaniechanie dalszych robót przy budowie przedmiotowego budynku. GINB podniósł także, iż jak wynika z akt sprawy, w szczególności z protokołów oględzin z dnia [...] lipca 2010 r. oraz z dnia [...] września 2010 r., nie stwierdzono użytkowania i prowadzenia robót budowlanych. Zauważył, iż wznowienie i zakończenie robót budowlanych nastąpiło po uzyskaniu decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, słusznie organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wskazując na brzmienie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zgodnie z którym, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, GINB stwierdził, że nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W jego ocenie argumenty skarżącego odnośnie prawidłowości wykonanych robot budowlanych nie mogą zostać uwzględnione, gdyż kontroli zgodności inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę dokonuje osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia i kompetencje, a nie strona osobiście. Odnosząc się z kolei do zarzutu że " decyzje oparte były na fałszywych czynnościach" oraz informacji o prowadzonych przez prokuraturę postępowań, GINB wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem okoliczność wskazywana przez skarżącego, nie została ujęta przez ustawodawcę w katalogu przesłanek dopuszczających stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z dnia [...] marca 2012 r., skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów orzekających, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego w stosunku do własności skarżącego, to jest działki budowlanej graniczącej z działką inwestora. Uzasadniając podniósł, iż mając interes prawny wynikający z prawa materialnego był stroną postępowania zwykłego. Skarżący powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, cytując ich fragmenty. Przytoczył m.in. treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 746/07), z którego wynika, iż przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący, iż stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor dotyczy tylko postępowania zwykłego. Ograniczenia tego nie można przenosić na postępowanie o stwierdzenie nieważności. Wskazał także, iż do chwili uchylenia prawomocnie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, inwestor wybudował z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budynek w stanie zamkniętym. Podniósł, iż wybudowany obiekt stanowi 100% zabudowy działki, jest obiektem handlowym, nie posiada nawet jednego miejsca parkingowego. Nadto skarżący wskazał, iż obiekt ten stanowi dla niego wielką uciążliwość, gdyż klienci tego sklepu wjeżdżają parkować na działkę skarżącego oraz chodniki. W odpowiedzi na skargę GINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż wskazane przez skarżącego wyroki sądów odnoszą się do odmiennych sytuacji faktycznych i prawnych i nie mogą zostać wzięte pod rozwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym wypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobligowany do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane [...] marca 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r. - odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. R. w m. S.. Wskazane postanowienia wydane zostały w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powodem zastosowania przytoczonego przepisu w niniejszej sprawie było ustalenie przez organy orzekające, iż żądający wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony. Wywodząc powyższe GINB oparł się na dyspozycji przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w myśl którego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Stosując przywołany przepis GINB zaznaczył, że inwestycja objęta sporną decyzją została zrealizowana w wyniku legalnie prowadzonych robót budowlanych. Sąd tak dokonanej oceny organu odwoławczego (w świetle stanu faktycznego i prawnego) nie podziela. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10). Punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na użytkowanie, to dla prawidłowego ustalenia stron tego postępowania nieważnościowego (w tym zweryfikowania interesu prawnego skarżącego) należało wyjaśnić, czy decydujące znaczenie w tym względzie ma przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a., czy też z uwagi na okoliczności sprawy krąg stron należy ustalić w oparciu o ww. art. 28 k.p.a. Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2008 r., II OSK 1174/07). Sąd zauważa, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji zapadło szereg rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego oraz wyrok sądu. W niniejszej sprawie inwestor rozpoczęła roboty budowlane polegające na budowie wskazanego budynku usługowo -mieszkalnego w oparciu o decyzję Starosty S. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., które to rozstrzygnięcia sąd administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. (VIII SA/Wa 367/09) uchylił. Jednocześnie Sąd zauważa, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał kolejne dwa rozstrzygnięcia tj. w dniu [...] lutego 2010 r. postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, którego podstawę prawną stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w dniu [...] marca 2010 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku usługowo-mieszkalnego. Ponowne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji nastąpiło dopiero decyzją organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, właściciel sąsiedniej nieruchomości (a taki status posiada skarżący, gdyż jest właścicielem działki o nr ew. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działkami o nr ew. [...] oraz [...], na których powstał budynek usługowo – mieszkalny) może mieć interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, w stosunku do którego organy nadzoru budowlanego wydawały wcześniej rozstrzygnięcia przewidziane przepisami art. 50 i art. 51 Prawo budowlane. Jego interesu prawnego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a interes ten może być wywodzony z prawa własności. Dlatego też – zdaniem Sądu – GINB przedwcześnie uznał, że w postępowaniu tym ma wprost zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Winien był bowiem rozważyć, czy skarżącemu w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. przysługuje przymiot strony. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że nie można odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 61 a k.p.a., w sytuacji gdy brak przymiotu strony wnoszącego podanie nie jest oczywisty. Powyższe okoliczności uzasadniają zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy wszczęcie postępowania nieważnościowego i zbadanie czy stronie przysługuje przymiot strony w ramach postępowania rozpoznawczego (tak też: NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1657/10, npubl.). W przypadku ustalenia po wszczęciu postępowania nieważnościowego, iż skarżący nie posiada przymiotu strony organ winien rozważyć zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku zaś ustalenia, iż skarżący przymiot strony posiada, organ winien dokonać stosownych ustaleń i ocenić zasadność złożonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], o której mowa wyżej. Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie w punkcie 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sadowego, które stanowi wpis sądowy Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 p.p.s.a.