III SA/Wr 335/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "A" we W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem, działając między innymi na podstawie art. 29 § 1 i § 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn, zm. - zwanej dalej u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia "A" we W. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. - [...] z dnia [...] r. znak [...] w sprawie zwrotu tytułu wykonawczego nr [...], obejmującego należność z tytułu szkody w mieniu [...] -: Dyrektor Izby Skarbowej we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia przytoczono, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 29 u.p.e.a., który każdorazowo przed wszczęciem postępowania obliguje organ egzekucyjny do przeprowadzenia badania dopuszczalności egzekucji, a w razie ustalenia, niespełnienia wymogów z art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a. do zwrotu tytułu egzekucyjnego wierzycielowi. W rozpatrywanej sprawie, w wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających organ egzekucyjny pierwszej instancji stwierdził, iż przesłany do realizacji tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych warunkujących dopuszczalność wszczęcia egzekucji, albowiem jego treść nie odpowiada dyspozycji przepisu pkt 1 § 1 art. 27 u.p.e.a. - dotyczącego oznaczenia wierzyciela. Jak bowiem wynika z analizy administracyjnego tytułu wykonawczego na pierwszej stronie tego tytułu jako oznaczenie wierzyciela, widnieje pieczęć ""A" we W.", jak również w punkcie nr 45 (pieczęć wierzyciela) tegoż tytułu, odciśnięto okrągłą pieczęć ""A" we W.". Organ pierwszej instancji przyjął zatem, iż tytuł wykonawczy obejmujący należność z tytułu szkody w mieniu "A" we W. zawiera błędne oznaczenie wierzyciela, co narusza dyspozycję art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. i powoduje niedopuszczalność prowadzenia egzekucji na podstawie tak sporządzonego dokumentu. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. Przy definiowaniu pojęcia wierzyciela na potrzeby postępowania egzekucyjnego w administracji należy wskazać na treść art. la pkt 13 u.p.e.a., w którym zawarta jest legalna definicja wierzyciela jako podmiotu uprawnionego do żądania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Rozwinięciem legalnej definicji wierzyciela zawartej w art. la pkt 13 u.p.e.a. jest art. 5 u.p.e.a., a w szczególności § 1 pkt 1 i 2. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Nie ulega zatem wątpliwości, że na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustawodawca nadał instytucji wierzyciela charakter stricte procesowy, przesądzając tym samym o jego roli w postępowaniu ocenianej z punktu widzenia pełnionych funkcji proceduralnych - związanych w szczególności z możliwością żądania wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego (zabezpieczającego), nie odnosząc się natomiast do materialnoprawnej podstawy samej instytucji. Odwołując się do prawnych zasad funkcjonowania jednostek organizacyjnych oraz organów Służby Więziennej które zostały określone w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r., Nr 79, poz. 523 z późn. zm.) organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 pkt 3 tej ustawy organami Służby Więziennej są dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego, natomiast zgodnie z art. 8. ust 1 pkt 3 zakłady karne i areszty śledcze są jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej. Według art. 2 pkt 5 ustawy Kodeks karny wykonawczy organem postępowania wykonawczego jest m.in. dyrektor zakładu karnego, aresztu śledczego. W art. 120 § 1 i § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 1997 r., Nr 90, poz. 557 z późn. zm), ustawodawca wskazał podmiot uprawniony do decyzyjnego zobowiązania skazanego, w razie wyrządzenia przez niego, z jego winy, szkody w mieniu zakładu karnego do naprawienia tej szkody przez zapłatę odpowiedniej kwoty pieniężnej, a także określił przepisy, na podstawie których mają być egzekwowane te należności, przesądzając, że zastosowanie mają mieć przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kompetencja dyrektora [...], jako organu, wynikająca z wyżej powołanych przepisów do orzekania w przedmiocie zobowiązania skazanego do naprawienia szkody w mieniu jednostki penitencjarnej przez zapłatę odpowiedniej kwoty pieniężnej w świetle art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przesądza w kwestii ustalenia podmiotu właściwego do występowania w roli wierzyciela w szeroko rozumianym postępowaniu egzekucyjnym. Transponując tak ustalony stan prawny na analizowane zagadnienie w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej we W. w ramach postępowania egzekucyjnego pozycja wierzyciela - tj. podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku regulowania należności z tytułu szkody w mieniu jednostki penitencjarnej w postępowaniu egzekucyjnym - została przypisana organowi, tj. dyrektorowi [...]. W dalszej części wywodów organ przywołał pogląd sformułowany w doktrynie, a mianowicie, że wierzycielem w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co do zasady, nie jest podmiot na rzecz którego ma być prowadzona egzekucja, lecz jest nim organ lub instytucja, któremu ustawa powierza realizowanie tej funkcji, (M. Masternak, Wierzyciel w egzekucji administracyjnej [w:] J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz (red.). System egzekucji administracyjnej, s. 153-154). Dodatkowo wskazano, że zgodnie z wymogiem art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia i nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela. Czyniąc zadość temu obowiązkowi, wnioskodawca odcisnął w części "D" w polu 45 tytułu wykonawczego pieczęć urzędową, zgodną z definicją pieczęci urzędowej zawartej w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. nr 235, poz. 2000) tj. pieczęć okrągłą zawierającą pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci - w tym przypadku - ""A" we W". W ocenie organu II instancji, wierzyciel, który sygnuje tytuł wykonawczy w jego nagłówku ma obowiązek odcisnąć w części "D" tytułu wykonawczego / swoją pieczęć urzędową. Brak tożsamości pomiędzy oznaczeniem wierzyciela, na stronie, pierwszej tytułu wykonawczego, a odciskiem pieczęci urzędowej w części ,.D" uniemożliwiająca właściwe ustalenie podmiotu uprawnionego do wystawienia tytułu wykonawczego, uzasadniałby zwrot tytułu wykonawczego z powodu naruszenia wymogów co do jego treści. Stosownie do treści przepisu art. 27b u.p.e.a. wierzyciele, którzy na mocy odrębnych przepisów nie zostali upoważnieni do korzystania z pieczęci urzędowej, mogą jej używać dla oznaczania tytułów wykonawczych oraz zarządzeń zabezpieczenia. Przepis ten uprawnia do używania pieczęci do oznaczania tytułów wykonawczych oraz zarządzeń zabezpieczenia tych wierzycieli, którzy w innych sferach swej działalności nie są upoważnieni do korzystania z pieczęci urzędowej. W tym kontekście argumenty zażalenia w zakresie braku posiadania pieczęci takiej treści przez żadną jednostkę penitencjarną w Polsce oraz braku przewidywań wyrobu pieczęci urzędowych z nazwą dyrektora jednostki penitencjarnej nie mogą być – według oceny organu II instancji - uznane za prawnie doniosłe. W skardze na to rozstrzygnięcie "A" wniósł o uchylenie obu postanowień w całości, zarzucając, że stanowisko organu II instancji nie jest do pogodzenia z przepisami zarówno ustawy o Służbie Więziennej, a przede wszystkim ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych. W szczególności przepisy ustawy o finansach publicznych stanowią (także w związku z ustawą o Służbie Więziennej, Kodeksem karnym wykonawczym, czy też Kodeksem cywilnym), że jednostką organizacyjną Skarbu Państwa (jednostką sektora finansów publicznych) jest jednostka (w tym wypadku “A" we W.) utworzona na podstawie stosownego aktu założycielskiego. Natomiast dyrektor [...], nie jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa w rozumieniu wymienionych przepisów, a jedynie kierownikiem (reprezentantem) i organem tej jednostki. Wierzytelność pieniężna, której skarżący dochodzi w postępowaniu egzekucyjnym jest wierzytelnością przynależną Skarbowi Państwa – “A" we W., a nie dyrektorowi [...], co wynika także z zapisów księgowych. Tym samym organy egzekucyjne fałszywie pojmują pojęcie wierzyciela w rozumieniu przepisów art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także przepisów ustawy o finansach publicznych. Jeśli zaś dyrektor tej jednostki wydał decyzję przeciwko dłużnikowi w oparciu o przepisy art. 120 § 1 K.k.w., to wydał ją w imieniu i na rzecz wierzyciela, którym sam dyrektor nie jest. Skarżący podkreślił nadto, że przepisy o charakterze proceduralnym nie mogą stanowić o statusie wierzyciela Nadto zarzucono, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. Nr 47, poz. 316 z późn.zm.) w związku z art. 2a pkt 11 i art. 16c ust. 1 ustawy z dnia 31 styczna 1980r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, nie przewidują dla jednostek organizacyjnych Służby Więziennej innej postaci pieczęci urzędowej, jak pieczęci okrągłej metalowej o rozmiarze 36 mm z godłem pośrodku oraz nazwą jednostki organizacyjnej, w tym wypadku "A" we W. Skarżący prawidłowo określił i nazwę wierzyciela i posłużył się prawidłową pieczęcią bo innej nie posiada i nawet nie ma możliwości posiadania lub wyrobienia sobie innej pieczęci urzędowej w Mennicy Państwowej, jak tylko tej którą dysponuje, a którą otrzymał od organu założycielskiego. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego zarówno orzeczenie uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też orzeczenie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które miałyby po myśli przytoczonych wyżej przepisów wpływ na wynik sprawy w stopniu wymagającym eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu tytułu wykonawczego z powodu niespełnienia wymogów formalnych a zagadnieniem spornym jest oznaczenie w tym tytule wierzyciela – czy ma nim być "A", czy też Dyrektor "A". Do rozważenia pozostaje także kwestia zamieszczenia w tym tytule pieczęci wierzyciela. Generalnie ujmując, wywody skargi wskazujące – na gruncie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz Kodeksu cywilnego - że jednostką organizacyjną Skarbu Państwa (statio fisci) i jednostką sektora finansów publicznych jest [...] a nie dyrektor tego [...], wobec czego wierzycielem w ujęciu materialnym jest [...], są słuszne, wszakże trzeba mieć na uwadze, że w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym funkcjonują unormowania szczególne, autonomiczne, zawierające odmienne uregulowania w kwestii oznaczenia wierzyciela w tytule wykonawczym. Dla spraw, do których ma zastosowanie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, normatywne znaczenie będą miały treści definicji zawartych w tej ustawie (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2000 r., III SA 819/99, ONSA 2001, nr 3, poz. 116). W szczególności, ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm., przywoływana dalej w skrócie jako "u.p.e.a.") definiuje pojęcie wierzyciela w art. 1a pkt 13 stanowiąc, że za wierzyciela uważa się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W korespondencji z tą normą prawną pozostaje przepis art.5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z orzeczeń sądów (wierzycielem) jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku a w przypadku braku takiej instytucji, podmiot na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku nie wykonania obowiązku. Należy uznać za ugruntowany w judykaturze oraz w doktrynie pogląd, że wierzycielem - w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ wykonujący funkcje władcze, przy czym wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest jedynie instytucją ściśle procesową, którego działania mają na celu realizację interesu ogólnego a nie jednostkowego - jak w postępowaniu cywilnym (Dariusz Jankowiak "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" - Komentarz, Oficyna Wydawnicza "UNIMEX" Wrocław 2005 r. str. 128, R. Hauser i Z. Leoński "Postępowanie egzekucyjne w administracji - Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004 r. str. 38 oraz wyrok NSA z 26 czerwca 1997 r. I SA/Po 1852/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r. I SA/Wa 1162/05). Wskazanie wierzyciela na mocy uregulowań ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji, w tym oznaczenie go w tytule wykonawczym, winno być dokonywane z uwzględnieniem przepisów szczególnych, normujących określoną wierzytelność i tryb jej powstania oraz wskazujących wprost organ, czy instytucję, które - po myśli przywołanego wyżej art. 5 u.p.e.a. - są uprawnione do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej, tudzież są bezpośrednio zainteresowane w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołane do czuwania nad wykonaniem obowiązku a w przypadku braku takiej instytucji, podmiot na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku nie wykonania obowiązku. Chodzi tu zatem o określony w konkretnym przepisie prawnym organ, na rzecz którego ma być wykonany dany obowiązek, do zakresu działania którego, lub wobec którego, należy realizacja tego obowiązku przez zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem egzekwowanego obowiązku jest należność z tytułu szkody wynikająca z decyzji wydanej na podstawie art. 120 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy ( Dz. U. z.1997 r. Nr 90, poz.557 ze zm., zwanej poniżej "K.k.w."), stosownie do którego, w razie wyrządzenia przez skazanego z jego winy szkody w mieniu [...], nieprzekraczającej dwukrotnej wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia pracowników, dyrektor tego [...] może zobowiązać skazanego do naprawienia tej szkody przez zapłatę odpowiedniej kwoty pieniężnej. Decyzję dyrektora wraz z uzasadnieniem doręcza się zainteresowanemu. Skazanemu przysługuje, w terminie 30 dni od otrzymania orzeczenia dyrektora, powództwo o ustalenie, że należność nie istnieje w całości lub w części (§ 2). Ściągnięcie należności następuje w trybie przewidzianym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (§ 3). Jak wynika z art. 7 pkt 3 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) dyrektor [...] jest organem Służby Więziennej. W świetle uregulowania przepisu art. 120 K.k.w. uznać zatem należy, jak słusznie przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że na tle art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., organem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej, wymienionego w art. 120 K.k.w. obowiązku, jest dyrektor [...], a w konsekwencji to dyrektor [...], a nie [...] winien być wskazany jako wierzyciel egzekucyjny w tytule wykonawczym. Bezsprzecznie uprawnienia władcze (decyzyjne) ustawowo zostały bowiem nadane bezpośrednio dyrektorowi [...], a nie [...] reprezentowanemu przez dyrektora tej instytucji. Z racji brzmienia art. 26 u.p.e.a. tytułem wykonawczyni w postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela według wzoru ustalonego, w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Wzór ten został określony w rozporządzeniu Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Zawiera on treść ustaloną w art. 27 u.p.e.a. Ustawowe elementy tytułu wykonawczego zostały taksatywnie wymienione w art. 27 § 1 u.p.e.a. i do nich należy między innymi oznaczenie wierzyciela (pkt 1) oraz (pkt 7) data wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, który musi spełniać rygorystycznie określone wymogi treściowe, ponieważ warunkuje wszczęcie egzekucji. (wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn.. II GSK 24/11, LEX nr 1145503). Według zaś art. 29 § 2 u.p.e.a., jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, podlega wówczas zwrotowi. W tej sytuacji, w rozpatrywanej sprawie, zaistniała podstawa prawna do zwrotu przedmiotowego tytułu wykonawczego, gdyż winien on wskazywać na pierwszej stronie, w prawym górnym rogu, - w rubryce przeznaczonej na oznaczenie wierzyciela - dyrektora [...]. Wskazanie w tym miejscu w tytule wykonawczym [...] jako wierzyciela - nie spełnia wymogów art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., gdyż oznacza tym samym, że tytuł wykonawczy został wystawiony przez podmiot nie będący wierzycielem. W kwestii zaś pieczęci Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje tezę z wyroku z dnia 30 maja 2012 roku, sygn.. akt I SA/Bk 95/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że pieczęć urzędowa z nazwą własną "[...]", może być pieczęcią do używania w tytule wykonawczym przez wierzyciela, tj. dyrektora [...] realizującego uprawnienia z art. 120 K.k.w. W tej materii zatem argumentacja organu nie jest zasadna, lecz nie ma to wpływu na wynik sprawy, skoro jak wyżej wskazano, tytuł wykonawczy zawiera błędne oznaczenie wierzyciela. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, na mocy art. 151 p.p.s.a.