II SA/Łd 872/12

Dnia 8 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego – S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 16 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 roku Nr 112 poz. 1198 ze zm.) odmówił S. M. udostępnienia informacji publicznej w zakresie wydania kopii protokołów kontroli przeprowadzonych przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz wydania kopii dokumentów i materiałów przedstawionych przez właściciela obiektu w trakcie jego oględzin. Organ wyjaśnił, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, zastosowanie przepisów określających zasady jej udostępniania natrafia na istotne ograniczenia wynikające z przepisów ustawy (art. 1 ust. 2 i art. 5). Odmowa udzielenia informacji może nastąpić z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności albo umorzenie postępowania (art. 1, 4, 6, 16, 22 ustawy). Sprawami publicznymi nie są, zdaniem organu, konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jednakże nie zawsze jest ona wykorzystywana do celów, dla jakich została stworzona, tj. do informowania obywateli o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów lub osób realizujących zadania publiczne, lub gospodarujących mieniem publicznym w celu poprawy tego funkcjonowania, a tym samym poprawy funkcjonowania państwa. Często nadużywa się prawa do informacji, a składane wnioski służą uzyskaniu informacji, które mają zostać wykorzystane do celów komercyjnych, lub też realizacji osobistych subiektywnych celów wnioskodawcy. Organ uznał, że akta postępowania administracyjnego są danymi publicznymi, a decyzje administracyjne dokumentami urzędowymi zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 ustawy. Oznacza to, iż wniosek o wydanie kopii dokumentów znajdujących się w aktach nosi znamiona wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z tym że nie każda informacja będzie podlegała ujawnieniu ze względu na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy. tj.: 1. ochronę informacji niejawnych zgodnie z postanowieniami ustawy z 22.01.1999 roku o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. nr. 11, poz. 95 ze zm.), 2. tajemnicę ustawowo chronioną, 3. prywatność osoby fizycznej, 4. tajemnicę przedsiębiorstwa Organ wskazał również, iż zasady dostępu do akt postępowania administracyjnego uregulowane są w art. 73-74 K.p.a., które to przepisy jako lex specialis wyłączają możliwość dostępu do akt sprawy innym osobom niż strona postępowania, o ile strona nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Dokumenty, o które wnioskuje S. M., zawierają szereg informacji prywatnych dotyczących przede wszystkim danych osobowych. Nie jest więc możliwe, aby osoba nie będąca stroną postępowania administracyjnego miała wgląd do protokołu z oględzin, do którego załącznikami są wykonane podczas kontroli zdjęcia. Dokumentacja fotograficzna zawiera szereg elementów dotyczących życia prywatnego strony. Udostępnienie tych materiałów stanowiłoby zdaniem organu naruszenie prywatności osoby trzeciej, przy czym we wszczętym postępowaniu nie zostały podjęte jeszcze żadne decyzje, które mogłyby być ujawnione wnioskodawcy (po ich anonimizacji). Od powyższej decyzji odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł S M., który wyjaśnił, że nie występował z wnioskiem o wydanie zdjęć przedstawiających "życie prywatne strony", lecz przedmiotem wniosku była kopia protokołu z kontroli oraz ewentualne kopie dokumentów urzędowych. Dodał, że dokumenty urzędowe sporządzone przez organ administracji, po ich anonimizacji podlegają upublicznieniu. Nie podzielił stanowiska organu jakoby art. 73-74 K.p.a. stanowiły lex specialis w stosunku do ustawy o udostępnianiu informacji publicznej. Dodał też, że jego wniosek nie dotyczył "udostępniania akt sprawy", ale jedynie wybranych dokumentów z akt, które udostępnianiu podlegają. S. M. wyjaśnił, że powodem złożenia przez niego wniosku był brak zaufania do organu powiatowego. W związku z tym, że nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, jest zainteresowany podejmowanymi przez organ czynnościami i efektem końcowym tych działań tzn. decyzją. Podniósł też, że organ sam narusza przepisy o ochronie danych osobowych, bowiem skarżoną przez niego decyzję podaje do wiadomości osób, których dane osobowe sam chronił. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił udostępnienia informacji publicznej S. M. w postaci wydania kserokopii: 1) protokołów kontroli przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie samowolnych robót budowlanych na nieruchomości położonej w B. przy ulicy A [...], oraz 2) udzielenia informacji, czy właściciel przedstawił dokumenty, na podstawie których zrealizował samowolne roboty budowlane na nieruchomości położonej w B. przy ulicy A [...]. Organ wyjaśnił, że w dniu 24 lutego 2012 r. S. M. złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanych, dokonanych w B. przy ul. A [...], na działce o nr ewid. gruntów [...], polegających na: zabudowie istniejących tarasów oraz zabudowie wnęki na parterze frontu budynku przed garażem, zmianie sposobu użytkowania pierwotnego garażu na pomieszczenia mieszkalne, dobudowie do budynku mieszkalnego i garażowego wiaty oraz przebudowie budynku gospodarczego (garażu), który został wybudowany w innej formie. Natomiast w dniu 11 maja 2012 r. S.M. złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej w postaci wydania kserokopii protokołów kontroli, przeprowadzonych przez organ w toku postępowania, a także udzielenia informacji czy właściciel przedstawił dokumenty, na podstawie których zrealizował roboty budowlane. Zdaniem organu pozwolenie na budowę, czy protokół z przeprowadzonej kontroli stanowią informację publiczną. Zgodnie jednak z art. 5 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, według którego żądane przez S. M. informacje w trybie cytowanej powyżej ustawy nie mogą zostać ujawnione ze względu na prywatność osoby fizycznej, o której mowa w art. 5ust. 2 ustawy. Pomimo jednak tego, że każda informacja publiczna przed jej udostępnieniem podlega anonimizacji (czynności technicznej, polegającej na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron bez naruszania samego rozstrzygnięcia administracyjnego, przy czym nie stanowi ona przetworzenia w rozumieniu ustawy), to zdaniem organu nie zmieniłoby to faktu, że prywatność osoby fizycznej zostałaby naruszona. S. M. jako inicjator toczącego się postępowania, a zatem posiadacz danych osobowych stron, nawet po dokonanej anonimizacji wiedziałby, kogo konkretnie dotyczą żądane przez niego dokumenty, a tym samym naruszono by dobro osobiste, jakim jest prywatność osoby fizycznej. Organ przyjął, że poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach danej sprawy administracyjnej mogą być przedmiotem informacji publicznej, ale tylko w przypadku, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego, co oznacza, że tryb dostępu do informacji publicznej ograniczony jest do postępowań, wywierających skutki w sferze publicznej, a nie do spraw indywidualnych osób fizycznych, które dysponują dobrem osobistym. W związku z tym jednak, że organ I instancji nie wskazał w sentencji swojego rozstrzygnięcia komu odmówił wydania żądanej informacji, a także czego one dotyczyły organ uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył S. M., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a także art. 6-10, art. 107 K.p.a. Skarżący podtrzymał argumentację wskazaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto zarzucił organowi naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez powielenie treści decyzji organu I instancji oraz nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Podniósł, że organ nie wskazał w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego, na podstawie którego orzekł co do istoty sprawy, co uniemożliwia mu dokonanie ocen, czy wydana decyzja odpowiada prawu. Dodał, że organ rozstrzygnął sprawę dopiero po 2 miesiącach, a nadto w uzasadnieniu decyzji nie wskazano imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenia podmiotów ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodał, że organ omyłkowo nie wskazał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 16 ust. 1 i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu nie stanowi to jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa w postaci działania przez organ bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r. Nr 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, iż przepis art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. ) utracił moc z dniem 29 grudnia 2011 r., kiedy to wszedł w życie art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 204, poz. 1195 ). W obecnie obowiązującym stanie prawnym decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej podlegają kontroli właściwych sądów administracyjnych. S. M. był zatem uprawniony do wniesienia skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o odmowie udostępnienia żądanych informacji publicznych. Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Ponadto informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań ( wyrok NSA z 29.02.2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11 – LEX nr 1122883 ). Pozwolenie na budowę czy protokół z przeprowadzonej kontroli bez wątpienia są wiadomością "wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne". A zatem jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., II SA/Wa 221/04, LEX nr 146742, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, LEX nr 162285, wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05 LEX nr 236465, wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż wniosek skarżącego z dnia 11 maja 2012 r. powinien być rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżącemu nie przysługuje bowiem przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) w sprawie legalności wzniesienia obiektów budowlanych, a w konsekwencji nie jest on uprawniony do przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek w oparciu o art. 73 K.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu ( art. 4 ust. 3 ustawy ). Osobne zagadnienie stanowi natomiast ograniczenie prawa do tej informacji, wynikające z uregulowania art. 5 ust. 2 ustawy, na które powołał się organ wydając w oparciu o art. 16 ust. 1 decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji. Organ stwierdził bowiem, że udostępnieniu informacji sprzeciwia się ochrona prywatności osoby, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie administracyjne. W myśl powołanego powyżej art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanej informacji publicznej np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, zgodnie z uregulowaniami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych ( tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm. ) Analogiczne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyrokach: z 30 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 91/12 – dostępny w Internecie oraz z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 722/12 ). W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest o tyle szczególna, że skarżącemu znany jest zarówno przedmiot toczącego się postępowania, jak i jego strony. W tym stanie rzeczy powołanie się przez organ na ochronę prywatności stron tego postępowania w postaci ich danych osobowych wydaje się całkowitym nieporozumieniem. Należy jednak pamiętać, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m. innymi przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego ( art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3 ). Nie ulega przeto wątpliwości, iż projekty zagospodarowania działek oraz dokumentacja obejmująca posadowienie budynków i rzuty ich kondygnacji, związana z pozwoleniami na budowę obiektów budowlanych wydanych osobom fizycznym nie będącym osobami publicznymi nie może być udostępniana osobom trzecim właśnie z uwagi na ochronę prywatności. Odmienne stanowisko pociągałoby bowiem za sobą daleko idące skutki chociażby w zakresie bezpieczeństwa osoby fizycznej ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19.11.2008 r. sygn. akt II SA/Bd 699/08 – dostępny w Internecie ). Organ rozpatrując wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznych winien zatem we wskazanym zakresie dokonać oceny dokumentów, będących w jego posiadaniu, złożonych przez strony, czy też wytworzonych w toku postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy ogólnikowe powołanie się na ochronę interesu prywatnego strony tego postępowania jest niewystarczające i nie może skutkować odmową udostępnienia informacji publicznych. Z przytoczonych powyżej względów Sąd zobligowany był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 wskazanej ustawy. Z uwagi na charakter decyzji i jej niewykonalność Sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a. n.k-o.