II SA/Lu 543/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2012 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołań Gminy L. oraz E. S., B. S., E. K., T. P., P. P. i L. P. od decyzji Starosty [...] z dnia 22 września 2011 r., nr [...], orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka nr y, położonej przy ul. Z. w L., za jednoczesnym zwrotem zwaloryzowanej kwoty pobranej z tytułu zbycia nieruchomości, powiększonej o wzrost wartości wskazanej nieruchomości wskutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu – utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wyjaśnił, iż nabycie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 14 kwietnia 1965 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 18 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. Nieruchomość ta nie została nigdy przekazana na własność ani oddana w wieczyste użytkowanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Na części nieruchomości Spółdzielnia – jako posiadacz – 17 lat po jej wywłaszczeniu urządziła parking strzeżony, który przekazała w odpłatne użytkowanie osobie trzeciej. Za prawidłowe Wojewoda uznał więc stanowisko Starosty [...], który orzekł o zwrocie wskazanej części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli tej nieruchomości, z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia w myśl art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach stron Wojewoda stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom Gminy L. w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Zarzuty spadkobierców byłych właścicieli zwracanej nieruchomości dotyczące wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego także nie są zasadne. Operat ten odpowiada bowiem wszystkim wymogom określonym w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skargę na tę decyzję złożyła Gmina L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji tej skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie i orzeczenie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, pomimo zrealizowania na tej nieruchomości celu wywłaszczenia w postaci parkingu osiedlowego, na wiele lat przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Zdaniem Gminy nie można obecnie twierdzić, że w związku z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i określeniu w jej art. 137 ust. 1 przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, nieruchomość, która nie była zbędna przed 1998 r., bo była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, stała się automatycznie zbędna w dniu 1 stycznia 1998 r., to jest w dacie wejścia w życie nowej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Gminy L. jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.". Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia 22 września 2011 r., nr [...], orzekł: 1. zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako projektowane działki nr nr: x/140 o pow. 0,0160 ha, x/141 o pow. 0,0110 ha, x/142 o pow. 0,0167 ha oraz istniejące działki nr nr: x/26 o pow. 0,0361 ha i x/27 o pow. 0,0195 ha, położonej przy ul. Z. w L., na rzecz spadkobierców byłych właścicieli tej nieruchomości: E. S., B. S., E. K., T. P., P. P. i L. P.; 2. wygaśnięciu umowy dzierżawy zwracanej nieruchomości w zakreślonym terminie; 3. zobowiązaniu osób, na rzecz których zwrócono nieruchomość, do zwrotu zwaloryzowanej kwoty pobranej z tytułu zbycia nieruchomości, powiększonej o kwotę wzrostu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu. Odwołania od tej decyzji złożyli: - [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w L., - Gmina L., - E. S., B. S., E. K., T. P., P. P. i L. P. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 kwietnia 2012 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołań skarżącej Gminy oraz E. S., B. S., E. K., T. P., P. P. i L. P., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W tym samym dniu Wojewoda [...], na podstawie art. 134 K.p.a., wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, wskazując, iż podmiot ten nie jest stroną w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego, określoną w art. 138 § 1 K.p.a., jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron, obliguje organ odwoławczy do łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. W przypadku, gdy organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. Decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności jako wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04, niepubl. z dnia 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1198/09, LEX 746416, z dnia 17 stycznia 2012 r., II OSK 2146/11, niepubl.). Oznacza to, iż w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznaje, że jedno z odwołań od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone przez podmiot niemający przymiotu strony, to organ ten nie może rozstrzygnąć merytorycznie pozostałych odwołań wniesionych przez strony postępowanie przed uprawomocnieniem się decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego bądź postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, które nie zostało wniesione przez stronę. W takim przypadku obowiązkiem organu drugiej instancji jest zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu uzyskania prawomocności wskazanego wyżej rozstrzygnięcia dotyczącego odwołania podmiotu nieuznanego za stronę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem obowiązek zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ulega wątpliwości, że kwestia ustalenia przymiotu strony przez wnoszącego jedno z odwołań ma istotne znaczenie dla wyniku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy, stosownie do zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., obowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a nie tylko do kontroli prawidłowości decyzji pierwszej instancji. Z zasady tej wynika prawo do odwołania się od decyzji nieostatecznej, które to prawo przysługuje każdej ze stron postępowania, a nie tylko niektórym z nich (podobnie B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 85-86, 516-517). Nie ulega zaś wątpliwości, iż, jak wskazano wyżej, decyzja organu drugiej instancji wydana po rozpoznaniu odwołania jednej ze stron, kończy postępowanie odwoławcze, uniemożliwiając rozpoznania "drugiego" merytorycznie do tej pory nierozpoznanego odwołania, złożonego przez inną stronę tego samego postępowania. Z powyższego wynika, że wobec braku prawomocnego orzeczenia dotyczącego kwestii ustalenia istnienia przymiotu strony [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L., która również wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zakończenie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. było prawnie wadliwe. Wskazane uchybienie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., albowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.