I OSK 859/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 12 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 537/12 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 maja 2012 r. nr [..] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 537/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 maja 2012 r. nr [..] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz zasądził od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata Ł.M. kwotę 295,20 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 15 marca 2011 r. T.P. zamieszkały w [..] zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [..] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta Gdańsk orzekł o utracie przez T.P. statusu osoby bezrobotnej z dniem [..] kwietnia 2012 r. z uwagi na ukończenie w tym dniu przez ww. 65 roku życia. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.). W odwołaniu od ww. decyzji T.P. wskazał, że status bezrobotnego jest mu niezbędny do ukończenia prac nad rozpoczętymi projektami. Zakwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Gdańska została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 29 maja 2012 r. znak [..] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit b) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że strona osiągając z dniem [..] kwietnia 2012 r. wiek 65 lat nie spełnia definicji "bezrobotnego" zawartej w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku z tym – z uwagi na regulację zawartą w art. 33 ust. 4 pkt 1 przedmiotowego aktu prawnego – starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) zobligowany jest pozbawić statusu bezrobotnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T.P. wniósł o zmianę ww. decyzji i przywrócenie posiadanego wcześniej statusu osoby bezrobotnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że stosownie do przepisu art. 33 ust.4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który: 1) nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2; Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, "ilekroć w ustawie jest mowa o [...]: bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli: - [...] nie ukończyła 60 lat - kobieta lub 65 lat – mężczyzna". Następnie Sąd zauważył, iż z karty rejestracyjnej bezrobotnego wynika, że skarżący urodził się [..] kwietnia 1947 r. a zatem organy prawidłowo ustaliły, że nie spełnia on wymogu określonego przepisem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do ustalenia, że mężczyźnie wraz z ukończeniem 65 roku życia nie przysługuje status bezrobotnego. Sąd I instancji nie dopatrzył się również możliwości uchylenia skarżonych decyzji na podstawie art. 2 ust.1 pkt 2 lit.c o co wnioskował na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu. Zgodnie ze wskazanym przepisem - bezrobotnym może być również osoba, która nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, a tak według wiedzy pełnomocnika jest w przypadku skarżącego. Sąd wyjaśnił, że dopuszczalne jest zastosowanie tego przepisu wyłącznie do osoby, która w przypadku mężczyzny nie ukończyła 65 lat. Wynika to z brzmienia powołanego przepisu, co oznacza, że w tym przypadku wystarczająca jest wykładnia gramatyczna albowiem regulacja ta nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem zarówno proceduralnym jak i materialnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.P., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 1 ust 1 w zw. z art. 2 ust.1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że 65 letni skarżący, który nie nabył prawa do renty i emerytury ani innych świadczeń społecznych, nie może mieć statusu bezrobotnego. Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 2) art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez pozbawienie 65 letniego skarżącego statusu bezrobotnego pomimo, iż jest on osobą która: nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracą albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych, które nie zostały opłacone w całości ani części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący spełnia warunki wskazane w art. 2 ust 1 pkt. 2 lit c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Osiągnięcie 65 lat nie powinno skutkować automatycznym pozbawianiem statusu bezrobotnego. Celem ustawy jest bowiem pomoc osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej (zawodowej) oraz wspieranie ich w osiągnięciu zatrudnienia. Osiągnięcie 65 lat nie oznacza, że T.P. nie może wykonywać pracy zarobkowej. Ma to znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący nie nabył prawa do pomocy państwa w formie świadczeń emerytalnych i rentowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż skarżący kasacyjnej błędnie określił art. 33 ust. 4 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jako przepisy prawa procesowego. Powołane przepisy są bowiem przepisami prawa materialnego (pierwszy określa katalog przesłanek pozbawienia przez starostę statusu bezrobotnego, natomiast drugi definiuje pojęcie bezrobotnego), a nie prawa procesowego. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że stosownie do treści art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Definicja osoby bezrobotnej została unormowana w art. 2 ust. 1 pkt 2 tego aktu prawnego. Pod tym pojęciem należy rozumieć osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca – członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto warunkiem zachowania statusu osoby bezrobotnej jest spełnienie wymogów wynikających z unormowań art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a – l u. p. z. Jednym z tych warunków jest nieukończenie wieku 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) u. p. z.). Przepis ten ustanawiający negatywną przesłankę utrzymania statusu osoby bezrobotnej wskazuje na zamiar ustawodawcy ustalenia górnej granicy wieku, po przekroczeniu którego następuje utrata statusu bezrobotnego. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił działanie organów, które zasadnie orzekły o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z powodu osiągnięcia wieku 65 lat. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych (karta rejestracyjna bezrobotnego) bezsprzecznie wynika, iż skarżący urodził się [..] kwietnia 1947 r. Ukończenie przez niego wieku 65 lat przypada zatem na dzień 7 kwietnia 2012 r. W tej sytuacji uznać należy, że spełniony został warunek, stanowiący negatywną przesłankę zachowania statusu osoby bezrobotnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) u. p. z. Podkreślić należy, że pojęcie osoby bezrobotnej nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację, dlatego też organy administracji nie mają możliwości orzekania na podstawie uznania administracyjnego, a postępowanie wyjaśniające organu ogranicza się do ustalenia, czy w sprawie zachodzą wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 2 u. p. z. okoliczności (por. wyrok NSA z 6 maja 2008 r. I OSK 1123/07 Legalis, wyrok WSA w Opolu z dnia 13 września 2007 r. II SA/Op 361/07 Lex nr 467374). Ustawowy katalog sytuacji, w których następuje pozbawienie statusu bezrobotnego został zamieszczony w art. 33 ust. 4 u.p.z. Katalog ten ma charakter zamknięty, a wystąpienie wskazanej w nim przyczyny zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji o pozbawieniu tego statusu, w związku z czym decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego. Do takich sytuacji, stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 1 u. p. z. należy m.in. niespełnianie warunków określonych w definicji bezrobotnego, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u. p. z. Konkludując, unormowanie art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) u. p. z., jako bezwzględnie wiążące, obligowało w przedmiotowej sprawie organy administracji do wydania decyzji o utracie przez skarżącego, wobec ukończenia wieku 65 lat, statusu osoby bezrobotnej. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, wyłączenie z kręgu osób bezrobotnych osób które osiągnęły wiek emerytalny (60 lat kobieta i 65 lat mężczyzna), nie jest zależne od nabycia uprawnień do świadczenia emerytalnego. Uzyskanie prawa do emerytury stanowi bowiem odrębną przesłankę negatywną zachowania statusu bezrobotnego, określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) u. p. z. Należy dodać, że górną granicą bycia bezrobotnym jest ukończenie 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę, a więc osiągnięcie wieku emerytalnego. To wyłączenie z kręgu bezrobotnych nie jest spowodowane posiadaniem innego niż wynagrodzenie za pracę źródła utrzymania, jakim jest świadczenie emerytalne. Nabycie prawa do emerytury stanowi bowiem odrębną przesłanką negatywną, na którą wskazuje się w komentowanej definicji. Intencją ustawodawcy było zatem pozbawienie statusu bezrobotnego osoby, która osiągnęła wiek 60/65 lat, niezależnie od tego, czy wiąże się to z możliwością otrzymywania emerytury. Innym hipotetycznym powodem wskazania na wiek emerytalny jako na okoliczność wyłączającą status bezrobotnego byłoby uznanie, iż wiek ten jest równoznaczny z utratą zdolności do pracy, i to w sensie psychofizycznym. Warto w związku z tym zwrócić uwagę, iż zdolność do pracy jest już uwzględniona wśród pozytywnych przesłanek bycia bezrobotnym. Nie ulega wątpliwości, że gdyby zdolność ta była utożsamiana wyłącznie z prawną zdolnością do bycia pracownikiem, to odwołanie się do wieku emerytalnego byłoby bezpodstawne. Owa zdolność nie jest bowiem limitowana żadną górną granicą wiekową (Góral Zbigniew; Komentarz do art. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; LEX, 2011). Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną udzieloną przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.