I OZ 374/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Gręboszów na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1039/12 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi R. K. na uchwałę Rady Gminy Gręboszów z dnia 27 marca 2012 r., Nr XIII/83/2012 w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół w Gręboszowie postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1039/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił termin do wniesienia skargi R. K. na uchwałę Rady Gminy Gręboszów z dnia 27 marca 2012 r., Nr XIII/83/2012 w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół w Gręboszowie. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1039/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę R. K. z uwagi na fakt, że została ona wniesiona po terminie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Urzędu Gminy Gręboszów w dniu 18 kwietnia 2012 r., a pismem z dnia 2 maja 2012 r. Przewodniczący Rady Gminy, na podstawie art. 35 § 3 k.p.a., poinformował skarżącego, że ze względu na szczególne skomplikowanie zagadnień związanych z przedmiotową uchwałą oraz z uwagi na plan pracy Komisji Rady Gminy i Rady Gminy, Rada ustosunkuje się do wezwania w terminie dwóch miesięcy. Następnie, pismem z dnia 12 czerwca 2012 r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował skarżącego, że Rada nie zajęła stanowiska w przedmiotowej sprawie. W dniu 21 czerwca 2012 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł skargę na ww. uchwałę Nr XIII/83/2012. Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, który upłynął w dniu 18 czerwca 2012 r. Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że bez znaczenia pozostaje fakt, że Przewodniczący Rady Gminy Gręboszów poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia. Błędna informacja nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zachowania przez skarżącego wymogów formalnych skargi z punktu widzenia art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji pouczył skarżącego o treści art. o treści art. 86 i 87 p.p.s.a. wskazując, że skoro Rada Gminy Gręboszów błędnie poinformowała skarżącego o terminie rozpatrzenia jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji takiego działania organu i może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi podniesiono, że skarżący nie dochował terminu do wniesienia skargi ze względu na błędną informację Przewodniczącego Rady Gminy o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 35 § 3 k.p.a., podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania do obliczania terminu do wniesienia skargi. Ustosunkowując się do wniosku o przywrócenie terminu, Rada Gminy Gręboszów zaznaczyła, że skarżący był reprezentowany przez radcę prawnego, który powinien wiedzieć, w jakim terminie wnosi się skargę do sądu administracyjnego. Uzasadniając przywrócenie terminu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony w ciągu 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a także dopełniono czynności, której nie dokonano w terminie. Przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 10 grudnia 2012 r., kiedy doręczono pełnomocnikowi skarżącego odpis postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. Natomiast wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi został złożony w dniu 13 grudnia 2012 r. (data stempla pocztowego). Do przedmiotowego wniosku dołączono skargę. W ocenie Sądu uprawdopodobnione zostały okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Skarżący został pouczony przez Przewodniczącego Rady Gminy Gręboszów, że jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostanie rozpatrzone w terminie dwóch miesięcy, nie otrzymał jednak żadnej odpowiedzi. Rada Gminy Gręboszów naruszyła zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. a także art. 9 k.p.a. Skarżący kierując się treścią pisma Przewodniczącego Rady Gminy Gręboszów z dnia 2 maja 2012 r. czekał na rozpatrzenie jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nie wniósł skargi w terminie. Przewodniczący Rady Gminy Gręboszów informując skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia jego wezwania powinien pouczyć skarżącego o terminie wniesienia skargi, jednak tego nie uczynił. Tym samym swoim działaniem Rada Gminy Gręboszów uniemożliwiła skarżącemu skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Niedopuszczalne jest, by strona ponosiła negatywne konsekwencje błędnego postępowania organów administracyjnych. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że uchybienie terminowi do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego. W zażaleniu zaskarżono w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 86 i 87 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący w ustawowym terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi oraz że nie ponosi winy za niedochowanie terminu do wniesienia tej skargi. Wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Gręboszów z dnia 27 marca 2012 r. lub uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Gmina Gręboszów wskazała, że przywrócenie terminu może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (tak NSA w postanowieniu z 10 września 2010 r., sygn. akt II OZ 846/10). Zdaniem wnoszącej zażalenie, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił wystąpienie przesłanek przywrócenia terminu. Przede wszystkim, skarżący wiedząc, że w terminie 60 dni nie otrzymał odpowiedzi, powinien był wnieść skargę do Sądu. Uczynił to dopiero 21 czerwca 2012 r., czyli po upływie ustawowego terminu do wniesienia skargi. Trudno przyjąć, że organ wprowadził skarżącego w błąd, tym bardziej, że w dniu 12 czerwca 2012 r. skierowane zostało do niego pismo, w którym został poinformowany o braku zajęcia stanowiska przez Radę Gminy w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto, wniosek o przywrócenie terminu został złożony po upływie 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Zdaniem Gminy Gręboszów, składając skargę skarżący wiedział już o uchybieniu terminu, ponieważ znał termin doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na zażalenie wniesiono o jego oddalenie. Składając skargę pełnomocnik skarżącego działał w przekonaniu, że zachowuje termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący otrzymał odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 12 czerwca 2012 r. i wniósł skargę przed upływem 30 dni, a dopiero z uzasadnienia Sądu dowiedział się że została wniesiona po terminie. Skoro skarżący został poinformowany, że jego wezwanie zostanie rozpatrzone w terminie 2 miesięcy, to nie miał podstaw by przyjąć, że ta informacja jest błędna i niezgodna z przepisami. Działanie organu, który najpierw kieruje błędną informację do strony, a następnie wywodzi z tego niekorzystne dla niej skutki prawne, należy uznać za stojące w jawnej sprzeczności z podstawowymi zasadami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym (wskazano art. 6, 8 i 9 k.p.a.) i z tego względu niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawierało usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. W myśl zaś postanowień art. 87 § 1 i § 2 tej ustawy, pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W piśmie tym, wnoszący o przywrócenie terminu, jest obowiązany uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. W związku z powyższym stwierdzić należy, że przywrócenie terminu do dokonania czynności sądowej uzależnione jest od zachowania stosownego terminu do złożenia wniosku oraz od uprawdopodobnienia przez wnoszącego wniosek braku winy po jego stronie w uchybieniu terminu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie zachowany został siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 87 § 1 p.p.s.a. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika złożył wniosek o przywrócenie terminu 13 grudnia 2012 r., to jest przed upływem 7 dni od daty podpisania potwierdzenia odbioru postanowienia (10 grudnia 2012 r.), z którego dowiedział się on o przyczynie odrzucenia skargi. Wbrew twierdzeniom Gminy Gręboszów, ani ze skargi, ani tym bardziej z odpowiedzi na skargę nie można wywnioskować, że którakolwiek ze stron wiedziała o uchybieniu terminu. W szczególności, w zażaleniu organ nie potrafił w przekonujący sposób uzasadnić przeciwnego stanowiska. Z tego względu można uznać, że siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu rozpoczął bieg z dniem doręczenia postanowienia o odrzuceniu skargi, to jest od dnia 11 grudnia 2012 r. Przed jego upływem złożono wniosek o przywrócenie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że wraz ze skargą pełnomocnik skarżącego powinien był złożyć także wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Organ nie może przerzucać odpowiedzialności za zaistniałą sytuację na skarżącego. W piśmie z dnia 2 maja 2012 r. poinformował skarżącego o terminie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który mógł przypadać już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. W odniesieniu do kwestii uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu zaznaczyć należy, że kryterium to, jako przesłanki możliwości przywrócenia terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym wiąże się z obowiązkiem zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu tej czynności. O braku winy w uchybieniu terminu można więc mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Jednocześnie, strona reprezentowana przez pełnomocnika działa w taki sposób, jakby sama dokonywała czynności procesowych, tyle, że przy wykorzystaniu profesjonalnej pomocy. W konsekwencji ponosi również odpowiedzialność związaną z wyborem pełnomocnika oraz skutki jego działań i zaniechań. Podwyższony miernik staranności przy ocenie dokonywania czynności procesowych przez adwokata, czy radcę prawnego nie obejmuje sytuacji, gdy profesjonalny pełnomocnik dokonując czynności zastosował się do błędnego pouczenia organu. Oznacza to, że błędne pouczenie co do sposobu zaskarżenia danego aktu należy uznać za okoliczność wyłączającą winę także w sytuacji, gdy strona była reprezentowana przez adwokata, czy radcę prawnego, z czym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Za Sądem pierwszej instancji przyjąć należy, że działanie organu w niniejszej sprawie mogło wprowadzić skarżącego w błąd. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wypracowanych na gruncie art. 53 § 2 p.p.s.a. przyjmuje się, że jeżeli w okresie biegu sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i doręczy ją stronie, wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, a bieg swój rozpoczyna termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Natomiast jeżeli w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi, termin sześćdziesięciu dni liczony jest od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Sześćdziesięciodniowy termin ma zastosowanie także i wówczas, gdy organ wprawdzie udzielił odpowiedzi, lecz jej doręczenie nastąpiło już po jego upływie. Zawarte w zawiadomieniu o terminie załatwienia sprawy z dnia 2 maja 2012 r. sformułowanie że organ "ustosunkuje się do wezwania w dwumiesięcznym terminie" było nieprecyzyjne i mogło oznaczać, że pismo zawierające odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostanie doręczone stronie po upływie sześćdziesięciodniowego terminu. Strona nie została jednak pouczona o takiej możliwości i oczekując na załatwienie sprawy w wyznaczonym terminie działała w zaufaniu do władzy publicznej (organu gminy). W takiej sytuacji brak jednoczesnego pouczenia strony o przysługujących jej środkach zaskarżenia uchwały i sposobie wniesienia skargi na uchwałę do sądu administracyjnego powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi było niezawinione (por. też postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., II OSK 1548/11). Podsumowując, uznać należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki warunkujące przywrócenie terminu do dokonania czynności, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.