I OSK 236/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1104/12 w sprawie ze skargi P.G. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia rozkazu personalnego w części dotyczącej podstawy zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1104/12, uchylił decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie uchylenia rozkazu personalnego w części dotyczącej podstawy zwolnienia ze służby P. G.. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2010 r., zwolnił ze służby z ABW P. G.. Szef ABW, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., uchylił rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2010 r. w części określającej podstawę prawną zwolnienia ze służby i określił nową podstawę prawną zwolnienia, tj. art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2010 r. nr 29, poz. 154, ze zm.). Szef ABW, po rozpoznaniu wniosku P. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. G., uchylił decyzje obu instancji. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., które stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Organ otrzymał informację z Instytutu Pamięci Narodowej, z której wynika, że lata służby P. G. od dnia 1 października 1983 r. do dnia 31 lipca 1990 r. należy zaliczyć jako służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Informacja ta miała stanowić nową okoliczność, która nie była znana organowi w dniu wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2010 r., tym samym stanowiło to podstawę do wznowienia postępowania. Zauważono, że w chwili wydawania tego rozkazu personalnego przedmiotowa informacja o przebiegu służby jeszcze nie istniała. Nie można uznać jej za "nową okoliczność" czy też "nowy dowód", o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Tym samym brak było podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o informację z Instytutu Pamięci Narodowej o przebiegu służby. Skargę kasacyjną wniósł Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Błędnie przyjęto, że w przedmiotowej sprawie brak było przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu, tj. zaistnienie nowej okoliczności. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy, o której mowa w art. 145 § 1 K.p.a., należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego, przy czym wystarczające jest prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji. Nowa okoliczność, czyli fakt, że lata służby od dnia 1 października 1983 r. do dnia 31 lipca 1990 r. należy zaliczyć jako służbę w organach bezpieczeństwa państwa, istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nie była znana organowi ją wydającemu, ponieważ Szef ABW nie posiadał kompetencji do weryfikacji przebiegu służby funkcjonariusza w organach bezpieczeństwa państwa, wobec czego stanowiła przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu.; • art. 134 1 P.p.s.a., poprzez ograniczenie zakresu badania sprawy tylko do zarzutów i wniosków skargi. Sąd I instancji zaniechał oceny prawidłowości zwolnienia oraz zastosowanej podstawy prawnej tego zwolnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne wszczęte przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w stosunku do P. G. miało charakter nadzwyczajny. Oznacza to, że przesłanki, na podstawie których organ administracji wszczyna postępowanie, powinny być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. Wyjście poza ramy wyznaczone przez przepis prawa jest naruszeniem wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.) zasady trwałości decyzji administracyjnych. Sąd I instancji trafnie podniósł, że art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, musiały jednak istnieć już wcześniej, czyli w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, iż nie były mu wcześniej znane. Przyjmuje się jednocześnie, że nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy też z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję. Stanowisko to jest utrwalone w doktrynie i orzecznictwie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 824-827 oraz wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 768/11). Wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że brak było przesłanek do wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania w sprawie podstaw zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Należy jednak uznać, że uzasadnienie w tym zakresie jest nieprawidłowe. WSA w Warszawie powinien był przede wszystkim rozważyć, czy fakt pełnienia przez P. G. służby w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej miał charakter nowości i nie był w ogóle znany organowi. Stwierdzić należy, że organ, co wynika z akt sprawy, miał informację o przebiegu służby funkcjonariusza. Wiadomym był fakt, że P. G. rozpoczął służbę w służbach specjalnych przed 1990 r., a podstawą rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2010 r. było wliczenie okresu służby odbytej do roku 1990 do czasu służby warunkującego nabycie prawa do emerytury. Organ również w skardze kasacyjnej potwierdził, że znał przebieg całej służby funkcjonariusza, a więc nie można uznać, że informacja, którą Szef ABW otrzymał z Instytutu Pamięci Narodowej, nie była mu znana. Odmienna ocena stanu faktycznego już znanego organowi, dokonana przez inny organ, nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjęcie, tak jak chce tego organ w skardze kasacyjnej, że istnieje taka możliwość, oznaczałoby, że o wznowieniu postępowania decydowałby podmioty niezaangażowane bezpośrednio w daną sprawę, bez udziału strony postępowania i bez możliwości weryfikacji dokonanych przez inny organ ocen faktycznych lub prawnych danego stanu faktycznego. Takie rozwiązanie godziłoby w oczywisty sposób w powołaną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Podkreślić także należy, że przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. nr 24, poz. 145) nie mogą być zastosowane przy decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza z powodu nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013 r. poz. 667, ze zm.; dalej: ustawa emerytalna) każdy funkcjonariusz nabywa prawa do emerytury po 15 latach służby. Wysokość świadczenia ustalana jest natomiast według odmiennych zasad dla różnych, ze względu na lata służby, grup funkcjonariuszy. Zwolnienie funkcjonariusza z tytułu nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, o którym mowa w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2010 r. nr 29, poz. 154, ze zm.), powinno być utożsamiane z okresem 15 lat służby funkcjonariusza, a nie jest ono powiązane z wysokością świadczenia, które zostanie przyznane funkcjonariuszowi po 15 latach służby. W tym wypadku przepisy art. 15-15b ustawy emerytalnej, określające sposób obliczania wysokości świadczeń, nie mają wpływu na obliczanie lat służby. Przepisy te bowiem stanowią jedynie o wysokości świadczenia za okres służby wynikający z art. 12 ustawy emerytalnej. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.