IV SA/Wa 1256/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia [...] (dalej [...]) na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], odmawiające, po wznowieniu postępowania, uchylenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie oraz umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 30 marca 2011 r. wpłynął do organu I instancji wniosek [...] w sprawie wznowienia postępowań zakończonych ostatecznymi postanowieniami organu I instancji, którymi uzgodniono ww. projekty decyzji. [...] uzasadniło swój wniosek m.in. faktem dopuszczenia go postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2011 r., do udziału w postępowaniu głównym prowadzonym przez Dyrektora RZGW w [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., wznowił postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usunięcie [...] topoli rosnących na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...], położonej w powiecie [...], województwo [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., odmówił uchylenia swojego postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r., w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora RZGW w [...], znak: [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia stwierdzono, że [...] nie było stroną w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, w związku z tym brak jest przesłanek do wznowienia postępowania i zmiany postanowienia z przyczyn wymienionych w przepisie art 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto ustalono, że nie zachodzą również przesłanki do wznowienia wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 — 8 Kpa. Dlatego zdaniem organu I instancji brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaznaczył, że w przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Stosownie do art. 31 § 3 K.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, co nie jest tożsame ze "stroną postępowania" w rozumieniu art. 28 K.p.a. Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Powyższa kwestia jest istotna z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 147 Kpa, wniosek o wznowienie postępowania może złożyć strona, a nie podmiot, który działałby na prawach strony. Organizacja społeczna działająca na prawach strony nie może z prawnym skutkiem dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, a do tych czynności należy m.in żądanie wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Żądanie wszczęcia postępowania organizacja społeczna może wnieść tylko w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie z urzędu. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności wskazane nie tylko w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, lecz również w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 Kpa, organ stwierdził, że argument ten nie jest zasadny, gdyż skarżący skupia się wyłącznie na kwestii udziału [...] w postępowaniu głównym, co nie wypełnia de facto przesłanek przepisów art. 145 § 1 pkt 7 i 8 Kpa, lecz sprowadza się jedynie do przesłanki z pkt 4. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 Kpa postępowanie wznawia się, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Jako zagadnienia wstępnego nie można traktować, zdaniem organu, postępowania dotyczącego włączenia podmiotu na prawach strony do toczącego się postępowania. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przedmiotowa przesłanka dotyczy sytuacji, w której rozstrzygnięcie innego organu wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej wydawanego orzeczenia, np. wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Postanowienie organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane w oparciu o postanowienie odmawiające dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że [...], nie będąc stroną postępowania nie ma uprawnień do żądania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowienia przedmiotowego postępowania. Zatem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie posiadał podstaw prawnych do wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora RZGW, znak: [...], nakazującej Zarządowi Zlewni [...] usunięcie [...] topoli rosnących na ww. działce. Dlatego wydane w dniu [...] czerwca 2011 r. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], znak: [...], zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kpa uchylił w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] zarzucając wydanie go z rażącym naruszeniem art 139 K.p.a. w zw. z art 144 K.p.a. ponieważ wskutek wydania zaskarżonego postanowienia zostało wycofane z obrotu prawnego postanowieniem organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wznowieniu postępowania, na które nie przysługiwało zażalenie. Nadto zarzucono, że postanowienie zostało wydane z błędnym rozpatrzeniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności z błędnym uzasadnieniem, że przy wznowieniu postępowania z wniosku [...] miały miejsce okoliczności opisane wyłącznie w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z negacją przesłanek wskazanych w art 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik podjętego w dniu 9 marca 2011 r. rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przy rozpatrywaniu zażalenia [...] na postanowienie organu I instancji o odmowie uchylenia postanowienia po wznowieniu postępowania organ odwoławczy działał na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż umarzając postępowanie organu l instancji uchylił tym samym postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wznowieniu postępowania, na które nie przysługiwało wniesienie zażalenia. Faktycznie działanie to oznacza, że organ odwoławczy zanegował rozstrzygnięcie dokonane przez RDOŚ w [...] które przyznawało prawo skarżącemu do wniesienia żądania w sprawie wznowienia postępowania. Kwestia praw organizacji społecznej do skutecznego żądania wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ma jednoznacznej wykładni, jak również linii orzeczniczej w sądownictwie administracyjnym w sprawie tak zwanej zasady "dyspozycyjności", zaś przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą wyłącznie sprawy jednostkowej, i organ nie jest nimi związany. Nawet przy założeniu, że [...] nie był uprawniony do wniesienia żądania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego w I instancji uzgodnieniem przez RDOŚ w [...] projektu decyzji Dyrektora RZGW w [...] w sprawie nakazu usunięcia drzew i krzewów na terenie brzegów [...], skarżący podkreślił, że w opisanej sprawie wystąpiły niewątpliwie przesłanki do wznowienia tego postępowania z tytułu art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a., przedstawione wyczerpująco w zażaleniu. Przywołane naruszenie prawa administracyjnego miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik podjętego przez GDOŚ rozstrzygnięcia gdyż: - zagadnienie wstępne, polegające na ustaleniu kompletnego spisu stron postępowania i organizacji społecznych uczestniczących w postępowaniu prowadzonym przez RDOŚ w [...] na prawach strony, zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ (Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) w dniu [...] marca 2011 r. inaczej niż uczynił to RDOŚ w [...] przy wydawaniu w I instancji w dniu [...] stycznia 2011 r. postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o nakazie usunięcia drzew, - postanowienie RDOŚ w [...] kończące w dniu [...] stycznia 2011 r. postępowanie administracyjne zostało wydane - w zakresie swojego rozdzielnika - w oparciu o odmowę dopuszczenia [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu zasadniczym (wyrażoną przez Dyrektora RZGW w [...]), która została następnie uchylona w dniu [...] marca 2011 r. w przywołanym ostatecznym postanowieniem Prezesa KZGW. Podnosząc powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Należy mieć na względzie, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Stosownie do art. 149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Kwestią sporną jest uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na wstępnym etapie postępowania, a więc przy badaniu, czy wniosek opiera się ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. oraz 145a i 145b K.p.a., a tym samym uprawnienie do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji stwierdzenia przez organ, że podanie o wznowienie pochodzi od podmiotu któremu przymiot strony nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. II OSK 1981/06 uznał, iż w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. Co do zasady, organy administracji mają podstawę do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania w pierwszej, wstępnej fazie postępowania. Zasada ta nie ma jednak zastosowania w sytuacji gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania jako podstawę wskazuje 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nie brał udziału bez własnej winy pomimo, że status strony mu przysługiwał. W sytuacji takiej organ administracji, przymiot strony podmiotu składającego podanie, powinien badać jako przyczynę wznowienia - a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z zasady bowiem z wnioskiem takim występują podmioty pominięte przez organy administracji w ustalaniu kręgu stron danego postępowania administracyjnego a które stoją na stanowisku, iż w postępowaniu tym powinny brać jako strony udział (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1747/07, wyrok NSA z 30 stycznia 2008 r. sygn, II OSK 1949/06). Nieco odmiennie kształtuje się zaś pozycja organizacji społecznej, która została dopuszczona do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym a następnie złożyła wniosek o wznowienie postępowania oparty o treść art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tak jak to miało miejsce w sprawie objętej skargą. Organizacji społecznej, występującej w postępowaniu na mocy art. 31 § 1 K.p.a., służy prawo uczestniczenia w postępowaniu, ale wyłącznie na prawach strony i nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Sąd podziela w związku z tym stanowisko organów orzekających w sprawie, że organizacja społeczna nie może w szczególności żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania organizacja społeczna może wnieść tylko w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie z urzędu. Organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może natomiast żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest zaś tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 K.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podobne stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia z 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 641/07, Lex nr 510237). Skoro kwestia ustalenia przymiotu strony dokonywana jest w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, uznać należy, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego jest błędne. W sytuacji uznania po wznowieniu postępowania, iż z żądaniem wszczęcia postępowania wznowieniowego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wystąpił podmiot, który nie jest stroną, organ winien był wydać postanowienie o odmowie uchylenia kontrolowanego w trybie wznowieniowym rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, w świetle powyższych argumentów należy uznać, że organ odwoławczy w przypadku uznania, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodził od podmiotu legitymowanego nie mógł wydać rozstrzygnięcia o uchyleniu postanowienia oraz umorzeniu postępowania organu I instancji w całości ponieważ przepisy K.p.a. wyraźnie określają, jakiego typu rozstrzygnięcie, w jakich okolicznościach sprawy może być wydane. Również należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wydane przez organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie może wywoływać wątpliwości stron postępowania administracyjnego co do zakresu rozstrzygnięcia, bowiem nie wyjaśnia, czy orzeczenie treści "uchylam zaskarżone postanowienie w całości oraz umarzam postępowanie organu I instancji w całości" odnosi się również do postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Tymczasem zgodnie z zasadami ogólnymi K.p.a. rozstrzygnięcia organów powinny być jasne być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, zrozumiały dla każdej ze stron postępowania, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Ponadto organy orzekające w sprawie prawidłowo orzekły, że jako zagadnienia wstępnego nie można traktować postępowania dotyczącego włączenia podmiotu na prawach strony do toczącego się postępowania, zatem nie jest zasadny zarzut, że w sprawie zaistniały okoliczności wskazane również w art. 145 § 7 i 8 K.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 cyt. ustawy.