II SA/Bd 917/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej zwanej k.p.a. i art. 17 ust. 1 pkt 2, ust. 1a, art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1769) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2009 r. Nr 129 poz. 1058), działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2004 r., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił przyznania A. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią J. K. Jako powód odmowy organ podał brak łącznego spełnienia przesłanek ustawowych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, bowiem są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, będące w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką i to im przysługuje pierwszeństwo do skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego. Uważając powyższą decyzję za krzywdzącą, skarżący pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wniósł od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Organ drugiej instancji, po dokonaniu analizy odwołania, decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że mimo bezsprzecznego ustalenia w rozpatrywanej sprawie, że J. K. legitymuje się orzeczeniem zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe (orzeczenie z [...] kwietnia 2012 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]) to, jak wynika z akt sprawy, w rodzinie są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (dzieci chorej), a mianowicie: - córka A. K., zam. w [...], - córka K. B., zam. w [...], - syn W. K., zam. w [...], gm. [...]., - syn M. K., zam. w [...], gm. [...]. W tych okolicznościach, aby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przeszło na wnuka, należało wykazać, że żadne z dzieci nie jest w stanie sprawować opieki nad chorą. Jak podniesiono, materiał dowodowy zdaje się, z uwagi na ogólny stan zdrowia, eliminować z możności sprawowania opieki syna – M. K. Nie można jednak w opinii organu dostrzec takiej niemożności po stronie pozostałych dzieci - odległe bowiem miejsce zamieszkania czy praca zawodowa nie stanowią takiej podstawy. Z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że niemożność sprawowania opieki ma miejsce wyłącznie w wypadku istnienia tego rodzaju przeszkód w sprawowaniu opieki, które mają charakter obiektywny, tzn. niezależny, co do zasady, od woli człowieka i niebędący rezultatem jego świadomego wyboru, przykładowo w wypadku niepełnosprawności lub ciężkiej choroby, uniemożliwiających sprawowanie opieki nad inną osobą. Nie chodzi zatem o takie sytuacje, gdy przeszkoda może zostać zakwalifikowana jako wynik świadomego wyboru życiowego człowieka, np. wyboru dotyczącego miejsca zamieszkania, czy aktywności zawodowej - stąd należało, w ocenie SKO, uznać w przedmiotowej sprawie, że troje z dzieci chorej (A. K., K. B., W. K.) jest w stanie sprawować opiekę nad chorą matką J. K. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i jej stanu faktycznego, a tym samym dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz naruszenie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną interpretację w przedmiotowej sprawie, prowadzącą do uznania, że skarżącemu nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią J. K. Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad J. K., a także, że opieki takiej nie mogą zapewnić spokrewnione z nią w pierwszym stopniu osoby, bowiem, jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w sprawie, wszystkie dzieci J. K. pracują i zamieszkują poza miejscem zamieszkania niepełnosprawnej. Strona podniosła, że powyższe argumenty wskazane zostały już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto w ocenie skarżącego zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie wykazały istnienia możliwości sprawowania opieki przez osoby z pierwszej grupy pokrewieństwa. Podjęcie opieki nad chorą przez jej dzieci nie jest możliwe ze względu na zobowiązania zawodowe, odległość zamieszkania bądź kłopoty zdrowotne. J. K., mająca obecnie [...] lat, wymaga stałej, nieprzerwanej opieki, pomocy w wielu codziennych czynnościach, łącznie z poruszaniem się. Takiego wsparcia nie mogą zapewnić chorej dzieci pracujące zawodowo, mieszkające w dużej odległości od matki lub niedomagające zdrowotnie. Opiekę nad J. K. może natomiast doskonale sprawować jej wnuk, tj. skarżący. Spełnia on wszelkie ku temu kryteria. Po ukończeniu szkoły średniej nie pracował nigdy, poświęcając się całkowicie opiece nad babcią. Wspólnie z nią zamieszkuje, w związku z czym jest do jej dyspozycji zarówno w dzień, jak i w nocy. Skarżący przygotowuje posiłki, sprząta dom, podaje lekarstwa, wykonuje wiele prac wokół domu. Wobec niemożności sprawowania opieki przez spokrewnionych w pierwszym stopniu, odbieranie innym osobom takiej możliwości nie było z pewnością intencją ustawodawcy. W związku z tym oraz w oparciu o przytoczone w skardze przykłady orzecznictwa sądów administracyjnych, skarżący uznał, że nie było jakichkolwiek przesłanek, ażeby odmówić przedmiotowego świadczenia. Rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiotowej sprawie uznała więc strona za krzywdzące. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25.09.2009 r., I OSK 1403/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, że materialne przesłanki rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dalej zwanej u.ś.r., mocą którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W rozpatrywanym przypadku bezsprzeczne jest, że J. K. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. W aktach organu I instancji znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., na mocy którego zaliczono w/w do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, z jednoczesnym wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (k. [...]). Nie ulega wątpliwości, że J. K., jako osoba niepełnosprawna w podeszłym wieku, wymaga stałej opieki zapewnionej przez inną osobę. Bezsporne jest również to, że skarżący jest wnukiem J. K. oraz, że J. K. posiada czworo dzieci: córkę A. K., zam. w [...], córkę K. B., zam. w [...], syna W. K., zam. w [...], gm. [...] Oraz syna M. K., zam. w [...], gm. [...]. Powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom aniżeli matka, ojciec czy opiekun faktyczny dziecka, które rezygnują z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, od tego, czy na osobach tych ciąży wobec podopiecznego obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości fakt, że na skarżącym, jako wnuku J. K., ciąży obowiązek alimentacyjny wobec chorej, a tym samym, przy wystąpieniu innych, niezbędnych przesłanek, będzie on osobą uprawnioną do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie jednak do art. 129 § 1 k.r.o. w przypadku istnienia kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, o czym stanowi art. 132 k.r.o. Wobec przedstawionej przez skarżącego argumentacji, dotyczącej braku możliwości sprawowania przez dzieci (a w szczególności przez M. K.) opieki nad J. K. rozważyć w przedmiotowej sprawie należało, czy spełnione zostały warunki przyznania skarżącemu, jako wnukowi, wnioskowanego świadczenia w oparciu o powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. W opinii Sądu organy prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na zasadzie regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. Słusznie podniósł organ pierwszej instancji, że zgromadzony materiał dowodowy eliminuje z możności sprawowania opieki syna – M. K. z uwagi na ogólny stan zdrowia. Brak jednak takiej niemożności po stronie pozostałych dzieci - odległe bowiem miejsce zamieszkania, czy praca zawodowa nie mogą stanowić takiej podstawy. Wobec braku ustawowego doprecyzowania, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie takiej opieki świadczyć, oceny tej okoliczności należało dokonać zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego (m.in. z uwzględnieniem wieku, stanu zdrowia, sytuacji osobistej i życiowej), przy czym analiza przesłanek dokonywana jest pod kątem okoliczności uniemożliwiających jedynie w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. O ile więc, rozumiana jak wyżej, zdolność M. K. do sprawowania osobistej opieki nad chorą matką, w świetle złego stanu jego zdrowia, może budzić uzasadnione wątpliwości, o tyle tego rodzaju obiektywne przeszkody nie występują w odniesieniu do pozostałej trójki rodzeństwa. Nadmienić należy ponadto, że za szczególną okoliczność, powodującą niemożność sprawowania opieki, nie może zostać uznana konieczność wykonywania pracy zarobkowej, skoro podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest właśnie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu przeniesienia centrum swojej aktywności życiowej na sprawowanie opieki nad chorym. Również fakt niezamieszkiwania osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie stanowi przeszkody obiektywnej, to jest niemożliwej do przezwyciężenia, a jedynie przeszkodę natury faktycznej, która nie uzasadnia zwolnienia krewnych z rzeczonej opieki. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że faktyczne wykluczenie wynika z okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym krewnym (tak np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 października 2011 r., II SA/Lu 524/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2011 r., II SA/Po 313/11). Podobnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. (I OSK 198/12, LEX nr 1214520) uznając, że zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. unormowanie, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Na koniec należy nadmienić, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organ obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa (art. 17 ust. 1 i ust. 1a), a argumenty podnoszone przez skarżącego, niewątpliwie istotne ze społecznego punktu widzenia, nawet przy najwyższym stopniu zrozumienia, nie mogły zostać uwzględnione przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, albowiem dotyczyły one sfery pozaprawnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.