II SA/Gd 474/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia 18 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z 18 czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji z dnia 8 grudnia 2012 r. nr [...] wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym oraz wewnętrzną instalacją elektryczną w miejscowości U., na działce nr [...], wydanej dla P. W. i A. W. Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 8 grudnia 2010 r. nr [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. W. oraz A. W. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym oraz wewnętrzną instalacją elektryczną na działce nr [...] w U. Po rozpoczęciu realizacji przedmiotowej inwestycji, w dniu 26 maja 2011 r., właściciel przyległych działek o nr [...] i nr [...] – J. W. zwrócił się do Starosty S. o wznowienie postępowania w sprawie wymienionego pozwolenia wskazując, że nie uwzględniono go jako strony w postępowaniu, a zatwierdzona przez organ dokumentacja projektowa posiada wady. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2011 r. Starosta S. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 8 grudnia 2010 r., a następnie decyzją z dnia 12 listopada 2011 r. nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 8 grudnia 2010 r. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda decyzją z dnia 6 marca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Starosty S. z dnia 12 listopada 2011 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Organy orzekające w obu instancjach zgodnie uznały, że J. W. nie może zostać uznany za stronę postępowania, gdyż należące do niego działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji. Jednakże, przeprowadzając postępowanie wznowieniowe organy dokonały również sprawdzenia dokumentacji projektowej w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i Wojewoda dopatrzył się, że zachodzą niespójności w rysunkach dachu, przekroju i elewacji. Niespójności te mają co prawda charakter omyłek rysunkowych i nie wpływają na sposób ustalenia wysokości budynku przesłaniającego oraz krawędzi przesłaniania, jednakże powinny zostać usunięte przez projektanta przed wydaniem pozwolenia na budowę. Także wątpliwości co do poziomu posadowienia sąsiadujących budynków wymagają złożenia wyjaśnień w toku ponownego postępowania. W opinii Wojewody, z uwagi na powyższe, w celu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie spornego pozwolenia na budowę niezbędna jest ponowna ocena materiału dowodowego przez Starostę Powiatowego w S. Następnie decyzją z dnia 25 kwietnia 2012 r., Starosta S., ponownie rozpoznał sprawę i ponownie odmówił uchylenia decyzji z dnia 8 grudnia 2010 r. Uzasadniając tę decyzję, organ wyjaśnił, że inwestor przedłożył dokumenty uzupełniające, wskazane w decyzji z dnia 6 marca 2012 r. przez Wojewodę a przed wydaniem pozwolenia na budowę z dnia 8 grudnia 2010 r. sprawdzono projekt budowlany w świetle art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, w ocenie organu, nie mógł on odmówić wydania pozwolenia na budowę. Organ wskazał przy tym, że J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 marca 2012 r. Od decyzji Starosty S. odwołanie wniósł J. W., wnosząc o: 1. cofnięcie, względnie uznanie za nieważną decyzję [...], 2. sprawdzenie dokumentacji projektowej pod kątem zgodności pierwotnego projektu z dokumentacją uzupełniającą, 3. sprawdzenie zgodności z przepisami o przesłaniu w/w dokumentacji, 4. sprawdzenie zgodności dokumentacji z przepisami o nasłonecznieniu sąsiedniego budynku posadowionego na działce [...], zwróconego ścianą z oknami w stronę południową a przesłonionego nadmiernie przez budynek będący przedmiotem w/w decyzji. Odwołujący przedstawił zarzut o niezgodnym ze stanem faktycznym projekcie zagospodarowania przestrzennego, o niezgodnym z planem rozprowadzaniu wód opadowych po powierzchni oraz o objęciu decyzją nielegalnych przyłączy wody i kanalizacji. Wojewoda w decyzji z dnia 18 czerwca 2012 r. stwierdził, że decyzja Starosty S. z dnia 25 kwietnia 2012 r. jest zgodna z prawem. Uzasadniając to stanowisko, Wojewoda wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się analiza nasłonecznienia oraz rysunki zamienne z naniesionymi poprawkami dotyczącymi rysunku dachu, elewacji i przekroju spornego budynku. Ponadto do dokumentacji zostało dołączone orzeczenie techniczne, z którego wynika, że sporny obiekt, posiadający dach mansardowy, spełnia wymagania § 13 ust 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. że nie wystąpi ponadnormatywne przesłanianie ani zacienienie budynku J. W., znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...]. Warunki te zostały spełnione poprzez zgodne z rozporządzeniem zachowanie odległości zapewniającej oświetlenie naturalne pomieszczeń. Również rysunki zamienne do projektu zostały prawidłowo poprawione i są ze sobą spójne, a tym samym nie budzą żadnych wątpliwości co do ich poprawności. Na decyzję Wojewody z dnia 18 czerwca 2012 r. J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podtrzymując zarzuty przedstawione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie toczyło się postępowanie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia 6 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. wydanym w sprawie II SA/Gd 220/12 uchylił tę decyzję. Sąd uznał, że decyzja Wojewody z dnia 6 marca 2012 r. jest niezgodna z prawem, albowiem organ ten przeprowadził ocenę merytoryczną sprawy, która zakończyła się już decyzją ostateczną, stwierdzając jednocześnie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Sąd wyjaśnił, że w sytuacji nieuznania skarżącego za stronę i braku po stronie obu organów w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości brak było podstaw do zagłębiania się w zatwierdzony projekt budowlany i dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy skarżącemu w postępowaniu, o którego wznowienie zabiegał przysługiwał status strony. Dopiero prawidłowe ustalenie, że w sprawie istnieje przesłanka wznowieniowa w postaci braku udziału strony w kwestionowanym postępowaniu daje możliwość ponownego merytorycznego rozpoznanie sprawy. Na obecnym etapie zauważone przez Wojewodę niespójności w rysunkach dachu, przekroju i elewacji, a także wątpliwości co do poziomu posadowienia sąsiadujących budynków nie mogą być przedmiotem rozważań tego organu przed jednoznacznym przesądzeniem, że skarżący powinien być stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. W. oraz A. W. pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok uprawomocnił się dnia 6 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 18 czerwca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia 25 kwietnia 2012 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia 8 grudnia 2012 r. nr [...] wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym oraz wewnętrzną instalacją elektryczną w miejscowości U., na działce nr [...]. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które skutkować musiało wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145, art. 145a i w art. 145b kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w art. 145 § 1 pkt 8 kpa chodzi o sytuacje, gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej decyzji. Chodzi o taką zależność, że wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Termin "w oparciu" użyty w art. 145 § 1 pkt 8 kpa jest bowiem tożsamy ze zwrotem "na podstawie" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, Lex nr 276701). W przepisie tym chodzi o sytuację gdy decyzja została oparta na ,,kompetentnym" rozstrzygnięciu sądu lub innego organu, a rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi oczywiście wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 605/08, Lex nr 564152). Związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 kpa, można zobrazować jako pewną sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. W skład pojęcia ,,w oparciu, użytego w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, wchodzą związki wynikające wprost z prawa materialnego (zależność decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), jak i zależność (związek o charakterze procesowym) spowodowana wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, Lex nr 276701). Podzielając w pełni powyżej zaprezentowane stanowisko, stwierdzić należało, że zarówno decyzja Starosty S. z dnia 25 kwietnia 2012 r., jak i decyzja Wojewody z dnia 18 czerwca 2012 r. zostały wydane w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Decyzją tą była decyzja Wojewody z dnia 6 marca 2012 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, która następnie została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 220/12. W wyniku wydanego wyroku decyzja Wojewody z dnia 6 marca 2012 r., jako niezgodna z prawem, została wyeliminowana z obrotu prawnego, a decyzje wydane na jej podstawie i zarazem realizujące wytyczne w niej wskazane, nie mogły pozostać w obrocie prawnym. Ponadto, utrzymanie tych decyzji w mocy, doprowadziłoby do kuriozalnej sytuacji, w której do czynienia mielibyśmy z dwiema równoważnymi decyzjami Starosty S. (decyzja z dnia 12 listopada 2012 r. i z dnia 25 kwietnia 2012 r.), wydanymi na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, o odmowie uchylenia decyzji Starosty S. z dnia 8 grudnia 2010 r. Uchylenie przez Sąd decyzji Wojewody z dnia 6 marca 2012 r. spowodowało, że odzyskała byt prawny decyzja z dnia 12 listopada 2012 r., a jednocześnie w obrocie prawnym była decyzja z dnia 25 kwietnia 2012 r., wydana w tej samej sprawie. Taki stan prawny nie mógł zostać zaakceptowany. Skoro zatem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały na podstawie ustaleń dokonanych w decyzji Wojewody z dnia 6 marca 2012 r., następnie uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznać należało, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.