II OSK 1575/13

Dnia 30 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Marek Wroczyński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1442/12 w sprawie ze skargi A. K. i K. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1442/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i K. W. na postanowienie Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. (dalej jako: RDOŚ) postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. uzgodnił w zakresie ochrony środowiska realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa warsztatu samochodowego, diagnostyczno-mechanicznego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w L." oraz określił warunki jego realizacji. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2011 r. uzupełnionym przy piśmie z dnia 10 marca 2012 r. K. W. i A. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako: GDOŚ) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. W dniu 27 kwietnia 2012 r. K. W. i A. K. wnieśli do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – po rozpatrzeniu ww wniosku – opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy własne postanowienie wydane w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ, przytaczając treść art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa), podał że przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania mogą mieć charakter podmiotowy - gdy osoba wnosząca nie ma legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania lub przedmiotowy - gdy brak jest przedmiotu postępowania. Brak przedmiotu postępowania może mieć miejsce m. in., gdy przepisy prawa nie dopuszczają możliwości wzruszenia aktu administracyjnego w trybach nadzwyczajnych. W ocenie organu taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. W przypadku postanowień, art. 156 - 159 Kpa mają zastosowanie wyłącznie do rozstrzygnięć, od których przysługuje prawo wniesienia zażalenia oraz do rozstrzygnięć, o których mowa w art. 134 Kpa, co wynika z art. 126 Kpa. Postanowienie uzgadniające z dnia [...] grudnia 2011 r. wydane zostało w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm. – dalej jako: ustawa o informacji). Organ podkreślił, że uzgodnienie dokonywane było w związku z art. 106 Kpa, czyli w drodze postanowienia. Natomiast z art. 141 § 1 Kpa wynika, że, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 106 § 5 Kpa dopuszcza możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydawane w trybie art. 106 Kpa, jednakże art. 77 ust. 7 ww ustawy wykluczył zastosowanie tego przepisu do postanowień uzgadniających warunki realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że na postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Mając na uwadze, że postanowienie RDOŚ w K. z [...] grudnia 2011 r. było tego rodzaju postanowieniem, na które nie przysługiwało zażalenie, nie mogły być wobec niego, zdaniem organu – zgodnie z treścią art. 126 Kpa - zastosowane przepisy art. 156 — 159 Kpa. Wobec braku unormowania do skierowania żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia, a tym samym do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności, należało odmówić wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie K. W. i A. K. podnieśli, iż nie zgadzają się z rozstrzygnięciem, którego kserokopię załączyli do skargi. Wskazali na trudną sytuację życiową wynikającą z realizacji przedsięwzięcia objętego uzgodnieniem. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, tym samym podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Organ zauważył, że skarga nie zawiera zarzutów, do których mógłby ustosunkować się organ. Reprezentujący skarżących na rozprawie pełnomocnik, ustanowiony z urzędu, zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 61 a § 1 Kpa i wniósł o uchylenie wydanych w sprawie postanowień. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że postanowienia GDOŚ nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że do postanowień – zgodnie z art. 126 Kpa – stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 – również [...] art. 156 – 159, [...]. Przedmiotem postępowania nieważnościowego stosownie do przytoczonej regulacji może być więc: 1) postanowienie, od którego przysługuje zażalenie; 2) postanowienie określone w art. 134 Kpa, czyli postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania lub zażalenia i postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (w zw. z art. 144 Kpa). W rozpoznawanej sprawie postanowienie z [...] grudnia 2011 r. podjęto na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o informacji. Postanowienie to zawierało pouczenie, iż nie służy na nie stronie zażalenie, jedynie można je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z ust. 7 art. 77 ustawy o informacji do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1 art. 77, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kpa. Przedmiotowe wyłączenie objęło więc i § 5 art. 106, który stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu konsekwencją wykluczenia przez ustawodawcę na mocy art. 77 ust. 7 ustawy o informacji prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy o informacji, jest niemożność kwestionowania jego legalności w drodze jednego z administracyjnych postępowań nadzwyczajnych, tj. postępowania nieważnościowego unormowanego w art. 156 – 159 K.p.a. Organ administracji publicznej – według normy art. 61 a § 1 Kpa - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem Sądu niemożność wzruszenia aktu administracyjnego w trybie nadzwyczajnym należało bez wątpienia zaliczyć do innej uzasadnionej przyczyny, z powodu zaistnienia której postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie mogło zostać wszczęte. Powyższe musiało skutkować wydaniem przez GDOŚ rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżących o stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] grudnia 2011r. opartego na wyżej przytoczonej podstawie prawnej. K. W. i A. K. zaskarżyli powyższy wyrok w części dotyczącej pkt 1 (oddalenia skargi) i w tym zakresie wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 61 a § 1 Kpa poprzez uznanie, że "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61 a § 1 Kpa obejmują nie tylko okoliczności faktyczne, ale również okoliczności wynikające z przepisów prawa, co w rezultacie doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i oddalenia skargi. W ocenie skarżących kasacyjnie "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 Kpa nie obejmują przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa zwłaszcza w sytuacji braku potrzeby odwoływania się przy dokonywaniu ich interpretacji do metod wykładni istotnie modyfikujących rezultat wykładni językowej, co należy odnieść do jasnego co do zakresu i sposobu regulacji art. 77 ust. 1 ustawy o informacji oraz art. 126 Kpa. Argumentu za zasadnością powyższego stanowiska dostarcza wykładnia językowa art. 61a § 1 Kpa. Zdaniem skarżących skoro stanowi on, że odmowa wszczęcia postępowania następuje "z innych uzasadnionych przyczyn", to w sposób wyraźny sugeruje konieczność rozważenia przez organ administracji, czy określona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania ma charakter uzasadniony, czy też nie. W przypadku gdy jasne co do zawartej w nich regulacji przepisy prawa wyłączają zastosowanie w określonych przypadkach przepisów Kpa o postępowaniu w trybie nieważnościowym, nie zachodzi potrzeba rozpatrzenia, czy ich regulacja stanowi uzasadnioną, czy nieuzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. Przyczyna ta ma charakter obowiązujący i nie podlega ocenie w kategoriach uzasadnionego bądź nieuzasadnionego charakteru. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wywiedli, że Generalny Inspektor Ochrony Środowiska rozpoznając ich wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. powinien był je wszcząć i w ramach tego postępowania rozważyć, czy dopuszczalne jest (dalsze) jego prowadzenie, w tym rozważenie przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, opartej wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy, a co za tym idzie – zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadza się do kwestii, czy organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek K. W. i A. K. z dnia 10 grudnia 2011 r. uzupełnionego pismem z dnia 10 marca 2012 r. Innymi słowy, ustalenia wymaga, czy do "innych uzasadnionych przyczyn" (art. 61a § 1 Kpa) przez które postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia nie może być wszczęte, należy sytuacja, w której ustawodawca wykluczył prawo wniesienia zażalenia na to postanowienie. Przepis art. 61a Kpa został dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18) i wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (por. druk sejmowy nr 2987 z 16 kwietnia 2010 r., s. 4 uzasadnienia). W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, opublikowany na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (akt administracyjny) byłby obarczony istotną wadą. Nie budzi wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W szczególności do przyczyn tych należą okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 Kpa) lub wznowienia postępowania (art. 145 – art. 145b Kpa). W tym kontekście należy spostrzec, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Należy zaznaczyć, że byłoby zupełnie nieuzasadnione prowadzenie przez organ administracji postępowania, które mogłoby się tylko zakończyć albo decyzją obarczoną wadą nieważności albo decyzją umarzającą postępowanie. Działanie takie nie licowałoby z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą praworządności postępowania organów (art. 7 Konstytucji i art. 6 Kpa). Zarazem absorbowałoby siły i środki organu na podejmowanie czynności, które od początku nie mogą doprowadzić do zadowalającego stronę rezultatu, co świadczyłoby o nieliczeniu się z ekonomią postępowania. Zatem twierdzenie skargi kasacyjnej, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska winien był wszcząć postępowanie zgodnie z wnioskiem skarżących i w ramach tego postępowania rozważyć, czy dopuszczalne jest dalsze prowadzenie tego postępowania nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Skoro bowiem postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, podjęto na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, a z art. 77 ust. 7 tej ustawy wynika, że do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, § 5, § 6 Kpa, to konsekwencją wykluczenia przez ustawodawcę prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 77 ust. 1 ustawy o informacji, jest niemożność kwestionowania jego legalności w drodze postępowania nadzwyczajnego tj. postępowania nieważnościowego unormowanego w art. 156 – 159 Kpa. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej "inne uzasadnione przyczyny", o którym mowa w art. 61 a § 1 Kpa obejmują nie tylko także, ale przede wszystkim przyczyny wynikające z wprost z przepisów ustawy, bez konieczności dokonywania daleko idących zabiegów interpretacyjnych. Trudno bowiem wyobrazić sobie jakich innych uzasadnionych przyczyn dla odmowy wszczęcia postępowania z art. 61 a § 1 Kpa miałby poszukiwać organ w sprawie, w której zastosowanie miał jasny w swej treści art. 77 ust. 7 ustawy o dostępie do informacji. Podzielić zatem należy stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 61a § 1 Kpa z innych przyczyn, bowiem postępowanie nadzwyczajne może być wszczęte jedynie w stosunku do rozstrzygnięć, które podlegają zaskarżeniu, zaś na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nie przysługiwało zażalenie. W tej sytuacji brak było podstaw do prowadzenia postępowania nieważnościowego, a obowiązkiem organu było wydanie postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 Kpa. Przy czym dodać należy, że niezaskarżalność postanowienia wydawanego w toku postępowania środowiskowego (art. 77 ust. 7 ustawy o informacji) nie pozbawia oczywiście strony postępowania prawa do jego kwestionowania w odwołaniu od decyzji środowiskowej. Mając zatem na uwadze, że zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżących, za reprezentowanie ich w postępowaniu kasacyjnym, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia. Z tego też względu wniosek o przyznanie wynagrodzenia zostanie rozpoznany przez Sąd I Instancji po zwrocie akt.