II OSK 548/13

Dnia 9 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1183/12 w sprawie ze skargi T.W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. nr LXX/2187/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1183/12 oddalił skargę T. W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r., nr LXX/2187/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa. W dniu 4 kwietnia 2012 r. T. W. wezwała Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa przepisami wskazanej powyżej uchwały w odniesieniu do budynku położonego w Warszawie przy ul. [...] na działce nr ew. [...] z obrębu 0121 znajdującego się na planie w kwartale [...]). Wezwanie to okazało się bezskuteczne, wobec czego T. W. wniosła do skargę na wymienioną uchwałę Rady m.st. Warszawy żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej wyłączenia możliwości nadbudowy 1 (jednej) kondygnacji budynku przy ul. [...] w Warszawie na działce ew. nr [...] z obrębu 0121, które to wyłączenie przewidziane jest w § 127 ust. 7.3 pkt 3 uchwały. Zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 140 k.c. oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że budynkiem przy ul. [...] w Warszawie zarządza Wspólnota Mieszkaniowa, którą tworzą właściciele 14 lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku, w tym T.W. Działka, na której posadowiony jest budynek znajduje się w kwartale [...] przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczalnymi funkcjami usługowymi. Zgodnie z zapisem § 127 planu dopuszczalne jest nadbudowanie zabudowy mieszkaniowej do 5 kondygnacji naziemnej. Jednakże budynek przy ul. [...] został zakwalifikowany na podstawie § 127 ust. 7.2 planu jako obiekt chroniony planem. Następnie w § 127 ust. 7.2 pkt 3 planu wprowadzone zostało ograniczenie wysokości zabudowy do IV kondygnacji w zachodniej części pierzei ul. [...], co odnosi się również do budynku nr [...]. Skarżąca wskazała, że powyższe zapisy planu w rażący sposób naruszają jej interes prawny jako członka Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz współwłaściciela nieruchomości wspólnej i nie uwzględniają aktualnego stanu faktycznego najbliższego sąsiedztwa Wspólnoty oraz faktu, iż budynek ten posiada już niepełną piątą kondygnację. Przedmiotowy budynek oraz budynki przy ul [...] i przy ul. [...] tworzą zachodnią część pierzei. Budynki te zostały wybudowane w latach 30. XX wieku jako budynki czterokondygnacyjne. Na przestrzeni lat zostały nadbudowane jedną kondygnacją. Jedynie w budynku przy ul. [...] jedynie połowa strychu została zaadaptowana na cele mieszkaniowe. Posiada on cztery pełne kondygnacje i piątą kondygnację nad częścią budynku, która stanowi lokal skarżącej. Wprowadzony planem zakaz nadbudowy ogranicza sposób korzystania z budynku poprzez uniemożliwienie jego nadbudowy, co narusza prawo własności właścicieli tworzących Wspólnotę Mieszkaniową. Ponadto, w ocenie skarżącej, kwestionowany przez nią zakaz nadbudowy różnicuje sytuację poszczególnych wspólnot mieszkaniowych. Te wspólnoty, które zdążyły nadbudować budynki przed uchwaleniem planu mogły nowopowstałe lokale sprzedać i wykorzystać uzyskane środki na własne cele, Te wspólnoty, które nie zdążyły nadbudować budynków nie mogą bez istotnego powodu wybudować nowych lokali mieszkalnych, które mogłyby zbyć i uzyskane środki wykorzystać na potrzeby związane z nieruchomością wspólną. Rada Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że budynek przy ul. [...] został zakwalifikowany jako obiekt chroniony planem z uwagi na jego walory historyczne i architektoniczne, na podstawie wytycznych konserwatorskich. Na podstawie tych wytycznych zachodnia część wysokości zabudowy została ograniczona do 4 kondygnacji. Budynek wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Jak wywodził Sąd, przywołując brzmienie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu. W kontekście powyższego Sąd wskazał, że skarżąca jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Jako właścicielowi tego lokalu przysługuje jej prawo 0,140 części użytkowania wieczystego oraz prawo do wspólnych części budynku i jego urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali. Wyżej wskazany zakres prawa, który służy skarżącej wyznacza zakres jej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Interesu prawnego nie ma w tym postępowaniu podmiot, któremu przysługuje jedynie roszczenie o ustanowieniu określonego prawa do nieruchomości. Roszczenie o ustanowienie określonego prawa nie jest bowiem w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego. Dalej Sąd wywodził, że skarga, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może dotyczyć wyłącznie naruszenia własnego interesu skarżącego. Nie można zatem skarżyć aktu prawa miejscowego w interesie publicznym, tj. kwestionować naruszeń prawa, które w bezpośredni sposób nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Postanowienie aktu prawa miejscowego może być, obiektywnie rzecz biorąc, niekorzystne z punktu widzenia skarżącego, niemniej nie da się tego niekorzystnego wpływu zakwalifikować jako naruszenia interesu prawnego skarżącego. W ocenie Sądu, skarżąca z przysługującego jej prawa nie może wywieść uprawnienia do dokonania nadbudowy budynku przy ul. [...]. Zatem ograniczenie wysokości zabudowy budynku przy ul. [...] do IV kondygnacji wprowadzone zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa nie narusza bezpośrednio, aktualnego interesu prawnego skarżącej. Z tych względów Sąd uznając skargę T. W. za nieuzasadnioną, oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku T. W., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca jako właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] oraz współwłaściciel w nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu opisanej uchwały, podczas gdy każdemu członkowi wspólnoty mieszkaniowej przysługuje interes prawny w kwestionowaniu i podważaniu aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, które bezpośrednio odnoszą się do nieruchomości wspólnej zarządzanej przez daną wspólnotę mieszkaniową; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez (cyt.) "uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji i przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego pozwalającego na skuteczne kwestionowanie uchwały w przedmiocie wyłączenia możliwości nadbudowy 1 (jednej) kondygnacji budynku przy ul. [...] w Warszawie, działka Ew. nr [...] z obrębu 0121, z uwagi na fakt, iż niewłaściwie przyjęto, że interes prawny przysługuje wyłącznie Wspólnocie Mieszkaniowej, a nie jej członkom, mimo że ww. uchwała godzi w prawa każdego z członków wspólnoty, w szczególności zważywszy na fakt, iż Wspólnota ma za zadanie zarządzać nieruchomością wspólną, a inne kompetencje oprócz zarządczych nie zostały jej przyznane". Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności wskazać należy na błędne sformułowanie zarzutu odnoszącego się do naruszenia przepisów postępowania, skargę kasacyjną oparto bowiem na przepisie, który w niniejszej sprawie, z oczywistych względów, nie mógł stać się podstawą do uwzględnienia skargi. Powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. stosowany jest przez wojewódzkie sądy administracyjne jako podstawa wyroku uwzględniającego skargę na decyzje lub postanowienia, tymczasem w niniejszej sprawie skargą objęta została uchwała będąca aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. W takim przypadku podstawą orzekania przez sąd byłby art. 147 § 1 p.p.s.a., który nie został powołany przez autora skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś władny wadliwości tej usunąć. Uznając natomiast za nieuzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nie sposób podzielić poglądu wyrażonego przez pełnomocnika skarżącej, iż z chronionego prawa własności do lokalu mieszkalnego należy wywodzić interes prawny pozwalający skarżącej na skuteczne wniesienie skargi na uchwałę Rady m.st. Warszawy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak właściwie zaznaczył Sąd I instancji, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Zagadnieniem legitymacji skargowej z powołanego przepisu zajmował się zarówno Trybunał Konstytucyjny (wyroki z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 oraz z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06), jak i Sąd Najwyższy (wyrok z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02), wskazując w orzeczeniach, że prawo do zaskarżania uchwał na podstawie tego przepisu przysługuje tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Przyjmuje się, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego. Nie negując stwierdzenia, że w pewnych sytuacjach właścicielowi lokalu mieszkalnego stanowiącego część nieruchomości zarządzanej przez wspólnotę mieszkaniową, przysługiwał będzie interes prawny do zaskarżenia uchwał organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, podkreślić należy, że kwestia ta każdorazowo wymaga zbadania na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie nie sposób uznać za wadliwą ocenę dokonaną przez Sąd I instancji opierającej się na stwierdzeniu, że brak jest po stronie skarżącej indywidualnego interesu prawnego, którego naruszenie otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżąca kwestionując zapisy planu miejscowego ograniczające wysokość zabudowy budynku, w którym posiada mieszkanie, nie wskazuje, by ustalenia te wpływały w określony sposób na jej sytuację prawną jako właściciela lokalu mieszkalnego i członka wspólnoty mieszkaniowej. W szczególności, nie powołuje się na przysługujące jej prawo do nadbudowy budynku. Powyższe uzasadniało stwierdzenie przez Sąd I instancji braku naruszenia interesu prawnego skarżącej i w konsekwencji oddalenie jej skargi. Z wymienionych wyżej przyczyn, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.