II GSK 155/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak asystent sędziego po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Po 112/12 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 15 listopada 2012 r. oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Sąd Orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] lipca 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. nałożył na "A." M. K., karę pieniężną w kwocie 1.980,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi. Jako podstawę działania organu wskazano art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm. – u.d.p.) i przepisy Uchwały Nr XL V/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z 25 maja 2004 r. M. K. wniosła odwołanie od w/w decyzji, zarzucając naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 40 u.d.p. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pozostającej w sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu. odwołania, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało m.in., że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej – art. 40 ust. 1 u.d.p. Konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna nakładana przez zarządcę drogi w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organom naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 40 u.d.p. Zdaniem skarżącej stanowiska organów obu instancji są bezpodstawne, bowiem strona w dniu 16 października 2010 r. usunęła ogrodzenie wraz z zamieszczonymi na nim reklamami. Usunięcie ogrodzenia nastąpiło przy udziale Spółdzielni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 listopada 2012 r. orzekł, że skarga nie jest zasadna. Sąd wyjaśnił, że skarżąca umieściła w pasie drogowym ul. S. w P. reklamę o łącznej powierzchni 18,00 m². Ustalenia te poczyniono w toku trzykrotnej kontroli, które miały miejsce [...] października 2010 r., [...] października 2010 r. oraz [...] października 2010 r. Z przeprowadzonych kontroli sporządzone zostały protokoły. Zdaniem WSA ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, zostały w decyzjach szczegółowo powołane, i znajdowały odzwierciedlenie w zgromadzonych i powołanych dowodach, w ocenie Sądu nie budziły zastrzeżeń co do ich prawidłowości w ramach przeprowadzanej kontroli. Były także poparte są dokumentacją zdjęciową. Sąd przychylił się do oceny organów, że ustalenia faktyczne, chociaż były kwestionowane w odwołaniu i w skardze, nie zostały przez stronę skutecznie podważone. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nieuprawniony był zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organy administracji przepisów prawa procesowego – art. 7 k.p.a., którego naruszenie skarżąca upatruje w błędnym ustaleniu stanu faktycznego. Argumentacja skarżącej nie dawała bowiem podstaw do uznania, że organy administracji dokonały nieprawidłowych ustaleń, przyjmując, że strona zajmował pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. WSA odniósł się także do pisma Spółdzielni Mieszkaniowej, z którego wynikało, że nastąpiło przesunięcie płotu parkingu w dniu 16-17 października 2010 r. Za słuszne uznał sąd stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne dotyczyło zajęcia pasa drogowego pod reklamy, a nie umieszczenia płotu w pasie drogi. Pismo Spółdzielni było ponadto ogólne i nie wynikało z niego na przykład do którego miejsca nastąpiło przesunięcie płotu (płot mógł zostać przesunięty, ale nadal znajdował się w pasie drogi), brak było również informacji co się stało z umieszczonymi na nim reklamami. WSA uznał, że prawidłowo ustalono także okres, przez jaki pas drogowy był zajęty. Wydana decyzja dotyczyła zajęcia pasa drogowego od 15 października 2010 r. do 25 października 2010 r.. Natomiast kontrola przeprowadzona w dniu [...] listopada 2011 r. i sporządzony z niej protokół oraz dokumentacja zdjęciowa wskazują już jednoznacznie na usunięcie reklamy z pasa drogi. W konkluzji Sąd wyjaśnił, że organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania. Skarżąca miała więc możliwość zgłaszania wniosków dowodowych na potwierdzenie swoich racji w toku postępowania administracyjnego. Nie powoływała się jednak na żadne dowody mogące zanegować poczynione przez organ ustalenia. Skargę kasacyjną od wyroku z 15 listopada 2012 r. wniosła M. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz procesowego: naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 40 u.d.p., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pozostającej w sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym, albowiem 16 października 2010 roku usunięte zostały reklamy wraz z grodzeniem z obszaru pasa drogowego. W związku z tymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Wstępnie zauważyć w sprawie należy, że we wniosku skargi kasacyjnej jej autor domaga się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Nie stawia zaś żądania wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. NSA uznał jednak, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje także wyrok Sądu I instancji, do czego przekonuje treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. Przechodząc do kwestii wskazywanych przez skarżącą kasacyjnie naruszeń prawa stwierdzić należy, że postawiony zarzut pozwalał na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., w związku z art. 40 u.d.p., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pozostającej w sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym, albowiem 16 października 2010 r. usunięta została reklama wraz z ogrodzeniem z obszaru pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak zarzutu wydania decyzji pozostającej w sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym uzasadnianego faktem usunięcia we wskazanym dniu reklamy wraz z ogrodzeniem z obszaru pasa drogowego. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Dodać do tego należy, że w myśl art. 4 pkt 22 u.d.p. zieleń przydrożna, to roślinność umieszczona w pasie drogowym. Stwierdzić zatem należy, że w pasie drogowym mieści się przydrożny trawnik. W stanie faktycznym sprawy na trawniku przydrożnym znajduje się płot, na którym powieszono przedmiotowe reklamy podlegające karze za zajęcie pasa drogowego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności ze zdjęć zrobionych przez kontrolujących w dniach [...] października 2010 r., wynika jednoznacznie, że reklamy znajdowały się na płocie znajdującym się na przydrożnym trawniku, który mieścił się niewątpliwie w ramach pasa drogowego. Powołane zdjęcia dowodzą także tego, że przedmiotowe reklamy, we wskazanym okresie, wisiały na płocie w taki sam sposób (nie były w jakikolwiek sposób przemieszczone). Nie doszło też do zmiany położenia płotu. Nie widać zatem, aby w tych dniach, doszło w zakresie istotnego dla sprawy stanu faktycznego do jakiejkolwiek zmiany. Nie można zatem podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że w dniu 16 października 2010 r. skarżąca kasacyjnie usunęła ogrodzenie wraz z zamieszczonymi na nim reklamami z obrębu pasa drogowego. Z załączonych do akt sprawy zdjęć wynika, że 23 listopada 2010 r. płot został już przesunięty z trawnika na obszar parkingu. Na płocie tym nie widać już reklam. Nie ma to jednak wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, została nałożona za zajęcie tego pasa, w okresie od 15 października 2010 r. do 25 października 2010 r. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za nieusprawiedliwiony i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.