I OSK 256/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 270/12 w sprawie ze skargi R. M.-S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wydania rozkazu personalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 270/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. M.-S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji /dalej: KGP/, w przedmiocie wydania rozkazu personalnego, skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: pismem z dnia [...] maja 2012 r. R. M.-S. wniosła skargę na bezczynność KGP w przedmiocie wydania rozkazu personalnego w trybie art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz. U z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm./ o przyznaniu uprawnień i świadczeń finansowych związanych z przyznaniem świadczenia pieniężnego z tytułu bezprawnego zwolnienia ze służby na mocy art. 42 ust. 5 ustawy. Skarżąca podała, że o przyznanie świadczenia, o jakim mowa w art. 42 ust. 6 ustawy o Policji zwróciła się do KGP wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. /powinno być: [...] kwietnia 2011 r./, a następnie w dniu [...] kwietnia 2012 r. wezwała organ o niezwłoczne przyznanie przedmiotowych świadczeń, powołując się na wyrok WSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. II SA/Wa 332/10 w przedmiocie zwolnienia ze służby, który stał się prawomocny od 16 lipca 2010 r. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie podając, że pismem z dnia [...] maja 2011 r. udzielił skarżącej merytorycznej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2011 r. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę, wyjaśniając w sposób ogólny istotę bezczynności organu administracyjnego. Odnosząc te uwagi do wydania rozkazu personalnego w trybie art. 42 ust. 6 ustawy o Policji wskazał, że sytuację prawną funkcjonariusza wadliwie zwolnionego z Policji całościowo reguluje art. 42 tej ustawy, zaś ustęp 5 wyczerpująco określa zakres uprawnień finansowych funkcjonariusza przywróconego do służby w trybie, o jakim mowa w art. 42 ust. 1. W przepisie tym wskazano, że takiemu funkcjonariuszowi przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej, niż za 1 miesiąc. Do art. 42 ust. 5 ustawy o Policji nawiązuje ustęp 6 który wskazuje, do jakich okresów wlicza się okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne /art. 29 ust. 2 – mianowanie po służbie przygotowawczej/, art. 52 ust. 1 /mianowanie na wyższy stopień/, art. 69 ust. 1 /nabycie prawa do emerytury/, art. 82 ust. 2 i 3 /prawo do urlopu wypoczynkowego/, art. 101 ust. 1 /uposażenie zasadnicze/, art. 110 ust. 1 /nagroda roczna/, art. 111 ust. 1 /nagroda jubileuszowa/ i art. 115 ust. 1 /odprawa/. Okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu. Art. 42 ust. 6 ustawy o Policji nie stanowi więc samodzielnej podstawy do wydania rozkazu personalnego, stanowi natomiast podstawę wliczenia okresu, co następuje na podstawie rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 42 ust. 5 ustawy. Możliwość weryfikacji zaliczenia okresu, o którym mowa w art. 42 ust. 6 czy też bezczynność w tym zakresie może być zatem poddana kontroli jedynie przy badaniu decyzji rozstrzygającej o konkretnych, wskazanych w tym przepisie uprawnieniach. Warunkiem zastosowania normy prawnej z art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, tj. zaliczenia okresu, za który przysługuje świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą, jest uprzednie przyznanie tego świadczenia pieniężnego w oparciu o ustęp 5 tego artykułu. W dacie rozstrzygania sprawy nie było w obrocie rozkazu personalnego przyznającego skarżącej świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w oparciu o art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, w związku z czym organy nie mogły zrealizować normy z art. 42 ust. 6 tej ustawy. WSA naprowadził, że wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Wa 392/11 uchylona została decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz utrzymany nią rozkaz personalny KGP z dnia [...] października 2010 r. nr [...] wydany na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji o przyznaniu skarżącej jednomiesięcznego świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia. Wyrok ten stał się prawomocny 10 sierpnia 2012 r., akta zaś zwrócono organowi w dniu [...] września 2012 r. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej R. M.-S., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a./, naruszenie art. 42 ust. 6 ustawy o Policji przez błędną jego wykładnie oraz art. 3 z zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynikającą z niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a., poprzez mylną wykładnię pojęcia bezczynności organu, która miała wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie sformułowano wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie i zobowiązanie KGP do wydania decyzji w przedmiotowych sprawach, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia, przy zasądzeniu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Na uzasadnienie wskazano, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, co potwierdza § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów /Dz. U. nr 251, poz. 1859/, rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnień policjantów z zakresu spraw finansowych powinny następować w formie decyzji administracyjnej. Natomiast pismo KGP z dnia [...] maja 2011 r., w którym odniesiono się do wniosku w żaden sposób nie spełnia kryteriów decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 k.p.a. W piśmie tym organ wyjaśnia, że wywiąże się z obowiązku uregulowania uprawnień i należności z chwilą zakończenia postępowania w sprawie I OSK 1953/11. Tymczasem mimo, że "postanowienie" NSA w tej sprawie stało się prawomocne z dniem 10 sierpnia 2012 r., organ nie wywiązał się z obietnic, co skarżąca podkreśliła na rozprawie przed WSA w dniu 16 listopada 2012 r. Jeśli chodzi o zaskarżony wyrok, to WSA pominął też § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów /Dz. U. z 2002 r. nr 151, poz. 1261/ z którego wynika, że organy Policji obowiązane są do regulowania spraw osobowych pisemnie, w formie rozkazów. W tej sytuacji WSA powinien zobowiązać KGP do wydania decyzji. Naprowadzono, że w dacie [...] maja 2012 r. była o obrocie prawnym decyzja o przyznaniu skarżącej świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą /z dnia [...] grudnia 2010 r./, jednakże WSA wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Wa 392/11, zaskarżonym przez Ministra do NSA /sygn. I OSK 1953/11/, decyzje organów obu instancji prawomocnie uchylił. W tym stanie organy mogły zrealizować normę prawną z art. 42 ust. 6 ustawy o Policji mając na uwadze art. 6, art. 7, art. 12 i art. 35 k.p.a. Organ nie wydał na dzień [...] listopada 2012 r. decyzji, co po wyeliminowaniu funkcjonującego w obrocie prawnym od października 2010 r. do [...] sierpnia 2012 r. rozkazu nosi znamiona dyskryminacji, co może doprowadzić do przedawnienia roszczeń. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nieuregulowanie uprawnień i należności określonych w art. 42 ust. 6 ustawy o Policji przez okres ponad 21 miesięcy skutkuje niewypłaceniem nagrody jubileuszowej, której termin wypłaty przypadał na grudzień 2012 r.; działanie takie skutkuje też nieudzieleniem urlopu wypoczynkowego za 2010 rok. Wskazując na art. 1 protokołu nr 12 omówiono zakaz dyskryminacji, wskazano też na Dyrektywę 200/78/WE z 27 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia ogólnych ram równego traktowania przy zatrudnianiu i wykonywaniu zawodu, która nie została implementowana do ustawy o Policji. WSA do tej kwestii się nie odniósł, czym naruszył art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Zasadnicza część zarzutu skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 42 ust. 6 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia można natomiast wyczytać, że owa błędna wykładnia polega na nieprawidłowym poglądzie Sądu co do braku podstaw do wydania przez KGP decyzji w trybie powyższego przepisu, mimo złożonego przez R. M.-S. wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zdaniem strony, organ Policji winien wydać decyzje w przedmiotowych sprawach, a brak rozstrzygnięć spowodował, że skarżąca kasacyjnie przez okres ponad 21 miesięcy pozbawiona została nagrody jubileuszowej, której termin przypadał na grudzień 2012 r. oraz doprowadził do nieudzielenia urlopu wypoczynkowego za 2010 rok. Takie stanowisko wynika z wniosku zawartego w petitum skargi kasacyjnej oraz tej części uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego, w której nawiązano do rozporządzeń wykonawczych do ustawy wskazujących na decyzyjne orzekanie przez organy w sprawach dotyczących świadczeń należnych funkcjonariuszom. Zatem skarżąca kasacyjnie uważa, że przepis art. 42 ust. 6 ustawy o Policji stanowi samodzielną podstawę do wydawania decyzji administracyjnych. W dacie orzekania przez WSA wymieniony powyżej przepis miał brzmienie: "Okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone w art. 29 ust. 2, art. 52 ust. 1, art. 69 ust. 1, art. 82 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 1, art. 111 ust. 1 i art. 115 ust. 1. Okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu". Zaznaczyć też należy, że od dnia 1 stycznia 2013 r. nastąpiła zmiana art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, polegająca na wykreśleniu w zdaniu pierwszym słów "uwzględnianego przy ustalaniu okresu" oraz wkreśleniu "art. 69 ust.1". Na gruncie rozpoznawanej sprawy zmiana ta nie ma jednak znaczenia. Istota bowiem tego przepisu sprowadzała się i nadal sprowadza do unormowania zasad wliczania okresu pozostawania poza służbą do konkretnych, wymienionych w tym przepisie okresów służby funkcjonariusza, z którymi ustawa wiąże uprawnienia, m.in. do nagrody jubileuszowej oraz urlopu. Przy takim brzmieniu przepisu ma rację WSA, że art. 42 ust. 6 ustawy o Policji nie stanowi samodzielnej materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji w sprawach tam wymienionych. Poprzez sformułowanie "Okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne", a więc przez nawiązanie do art. 42 ust. 5 ustawy ustawodawca wskazał, że odrębne orzekanie co do długości okresu pozostawania poza służbą w sytuacjach wskazanych w ustępie 6, jest niedopuszczalne. Okres ten ustala się bowiem raz, właśnie w trybie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, przyznając funkcjonariuszowi świadczenie pieniężne, a treść takiej decyzji co do okresu, jest wiążąca dla organów w rozpatrywaniu wniosków /czy też z urzędu/, w sprawach unormowanych w art. 29 ust. 2 /mianowanie po służbie przygotowawczej/, art. 52 ust. 1 /mianowanie na wyższy stopień/, art. 69 ust. 1 /nabycie prawa do emerytury – od 1 stycznia 2013 r. skreślony/, art. 82 ust. 2 i 3 /prawo do urlopu wypoczynkowego/, art. 101 ust. 1 /uposażenie zasadnicze/, art. 110 ust. 1 /nagroda roczna/, art. 111 ust. 1 /nagroda jubileuszowa/ i art. 115 ust. 1 /odprawa/. Zatem okres podlegający wliczeniu ustalany decyzją wydaną na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji może być kwestionowany jedynie w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego; natomiast ostateczność, a w przypadku wniesienia skargi - prawomocność takiego rozstrzygnięcia oznacza, że organ będąc związany tą decyzją, będzie musiał okres, za jaki świadczenie pieniężne przyznano, uwzględnić przy rozstrzyganiu o sprawach wymienionych w art. 42 ust. 6 ustawy. W realiach sprawy oznacza to, że zasadnie WSA nie dopatrzył po stronie KGP bezczynności "w sprawie wydania rozkazu personalnego w trybie art. 42 ust. 6 ustawy o Policji", skoro przepis ten nie może stanowić materialonprawnej podstawy rozkazu. Końcowo zauważyć należy, że KGP na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2010 r. nr [...] przyznał skarżącej świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Jednakże na skutek odwołania skarżącej a następnie skargi, która została uwzględniona wyrokiem WSA z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Wa 392/11, decyzje organów obu instancji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Wyrok ten stał się prawomocny dopiero z dniem 10 sierpnia 2012 r., po oddaleniu skargi kasacyjnej organu /wyrok NSA sygn. I OSK 1953/11/. Zatem dopiero nowa decyzja wydana na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, ostateczna, a w przypadku skargi – prawomocna, przesądzi o uprawnieniach funkcjonariusza będących pochodną okresu służby, a także będzie miała wpływ na datę nabycia tych uprawnień. Konsekwencją prawidłowego stanowiska WSA co do braku bezczynności organu, jako nieusprawiedliwiona jawi się dalsza część zarzutu dotycząca naruszenia art. 3 z zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i mylną wykładnię pojęcia bezczynności organu, która miała wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej wskazano, art. 42 ust. 6 ustawy o Policji nie stanowi samoistnej materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej /rozkazu personalnego/, wobec czego upatrywanie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w braku odniesienia się do prawa Unii Europejskiej i konkretnie przywołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dyrektywy, jest zupełnie chybione. Co się tyczy pozostałych przepisów to zauważyć należy, że art. 3 p.p.s.a. dzieli się na paragrafy, paragraf 2 na punkty. W takim przypadku obowiązkiem skarżącego kasacyjnie było precyzyjne podanie, jaki artykuł /paragraf, punkt, itd./ został naruszony i na czym naruszenie to polega. Natomiast w przypadku wskazania art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a., chcąc zakwestionować ustalenia faktyczne, należało przepis ten powiązać z konkretnymi przepisami postępowania administracyjnego, względnie sądowoadministracyjnego; nie dostrzeżono też, że paragraf 1 dzieli się najpierw na punkty, a dopiero potem na litery. Niezależnie od powyższych "nieścisłości", przy podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wskazać, dlaczego powołane konkretne przepisy procesowe /których nota bene w petitum skargi nie przywołano/ zostały naruszone i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zarzut w tej części, wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadający ustawowym wymaganiom /art. 176 p.p.s.a./, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.