II SO/Wa 64/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku P. M. o wymierzenie grzywny [...] S.A. z siedzibą w [...] za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a: 1. wymierzyć [...] S.A. z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 6 799,04 zł (słownie: sześć tysięcy siedemset dziewięćdziesiąt dziewięć złotych i cztery grosze) z tytułu nieprzekazania do sądu skargi w terminie, 2. zasądzić na rzecz P. M. od [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. M. pismem z 31 sierpnia 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako "P.p.s.a."), grzywny [...] z siedzibą w [...] za nieprzekazanie skargi z dnia 3 sierpnia 2012 r. na bezczynność [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku P. M. podniósł, że organ miał piętnaście dni na przekazanie skargi czego nie uczynił, dlatego złożenie wniosku o wymierzenie grzywny uznał za zasadny. W odpowiedzi na wniosek [...] podniosły, że [...] S.A. jest spółką prawa handlowego, a nie organem administracyjnym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że czynności bądź ich brak podejmowane przez [...] S.A. w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą nie podlegają kognicji sądów administracyjnych i nie mogą być przedmiotem kontroli w postępowaniu wszczętym na skutek skargi wniesionej przez P. M. W związku z tym [...] S.A. wniosło o odrzucenie skargi, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza dotyczy wyłącznie wniosku o wymierzenie [...] S.A. grzywny za nieprzekazanie skargi, dlatego też sąd nie może w niniejszej sprawie odrzucić skargi, gdyż nie jest ona przedmiotem rozważań sądu. Postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem sądowym zmierzającym do ustalenia faktu przekazania bądź nieprzekazania sądowi przez organ administracji publicznej wniesionej za jego pośrednictwem skargi w sprawie sądowoadministracyjnej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W postępowaniu tym Sąd nie dokonuje kontroli działalności administracji publicznej oraz nie rozstrzyga o zasadności skargi strony. Wymierzenie grzywny za nieprzekazanie przez organ skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi jest jedynie środkiem dyscyplinującym i kompensującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego. W doktrynie podkreśla się, że wskazany środek stanowi gwarancję procesową nadania biegu sprawie. Ma on skutecznie przeciwdziałać "przetrzymywaniu" skarg (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, str. 108). Ponadto podnieść należy, ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji pojęcia organu administracji publicznej. W związku z powyższym uznać należy, iż w przypadku powierzenia jakiemukolwiek podmiotowi na mocy ustawy realizacji zadań publicznych w jednej z form określonych w art. 3 P.p.s.a., podmiot ten staje się organem administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2012 r. I OZ 344/12, wyraził pogląd, że obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. spoczywa nie tylko na organie administracji publicznej w sensie ustrojowym, lecz również na innych podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa zadania i kompetencje, należy uznać za organy administracji w sensie funkcjonalnym (por. postanowienie NSA z 16 października 2012 r. I OZ 309/12). W rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny zarządowi spółki prawa handlowego został złożony w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że w tej sprawie dokonanie wykładani pojęcia organu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., wymaga odniesienia do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wynika, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W związku z powyższym stwierdzić należy, że [...] S.A. są podmiotem, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą (Skarb Państwa posiada 67,97 % akcji [...] ), co oznacza, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, [...] S.A. mieszczą się w kręgu podmiotów, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (por. postanowienia NSA z 26 października 2011 r. I OZ 796/11 i z 19 kwietnia 2010 r. I OZ 125/10). Tym samym [...] S.A. są organem administracji w sensie funkcjonalnym, którego działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega kognicji sądów administracyjnych. W świetle przepisów Działu II Rozdział 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2000 r. nr 94, poz. 1037 ze zm.) organami spółki akcyjnej są: zarząd, rada nadzorcza oraz walne zgromadzenie (akcjonariuszy). Zgodnie z art. 368 § 1 powołanej ustawy, prowadzenie spraw spółki i jej reprezentowanie należy do kompetencji zarządu. Oznacza to, że w przypadku skierowania żądania udostępnienia informacji publicznej do spółki akcyjnej spełniającej warunki określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organem właściwym lub zobowiązanym do jej udostępnienia jest zarząd spółki, gdyż na nim spoczywa ustawowy obowiązek reprezentacji. Z przedłożonego do akt sprawy odpisu rejestru przedsiębiorców z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że organem reprezentującym [...] S.A. jest Zarząd, a zatem organ kolegialny. Przechodząc do sprawy wskazać należy, że stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Według art. 54 § 2 p.p.s.a. organ ten przekazuje skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę do sądu w terminie trzydziestu dni od jej wniesienia. W przypadku jednak skarg z zakresu udostępniania informacji publicznej, jak wynika z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), przekazanie akt i odpowiedzi na skargę nastąpić powinno w terminie 15 dni od otrzymania skargi. Z treści powyższych przepisów wynika, że za datę wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego uważa się dzień doręczenia skargi organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem zaskarżenia i organ ten zobowiązany jest do rozpoznania jej charakteru procesowego i nadania jej dalszego biegu poprzez sporządzenie odpowiedzi na skargę, skompletowanie akt sprawy i przekazanie do właściwego sądu administracyjnego. W celu zdyscyplinowania organów w zakresie przesyłania skarg wraz z aktami do sądu, została wprowadzona instytucja wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi. I tak, stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 (przy czym pod uwagę należy wziąć termin, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna ta ma charakter dyscyplinujaco – represyjny. Wymierzenie jej uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia wniosku oraz niewykonania w ogóle lub wykonania po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, wniosek P. M. o wymierzenie grzywny [...] S.A. zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organ nie wypełnił obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. nie przekazał skargi do sądu wraz z odpowiedzią na skargę mimo bezwzględnego obowiązku wynikającego z treści tego przepisu. P. M. prawidłowo bowiem wniósł skargę "za pośrednictwem [...] S.A.". Zatem obowiązkiem organu było przekazanie jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż ocena w zakresie czy skarga została wniesiona do organu właściwego należy do kognicji sądu administracyjnego, co przesądza o braku możliwości samodzielnego decydowania przez organ w tym zakresie (np. pozostawienia skargi bez nadania jej dalszego biegu). Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Innymi słowy niedopuszczalne jest, aby to podmiot do którego wpłynęła skarga decydował, czy w danej sprawie jest właściwy czy też nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na skargę skierowaną do sądu administracyjnego. Organ jest zobowiązany do przekazania skargi do sądu administracyjnego w terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, niezależnie od tego, czy taką skargę uznaje za dopuszczalną, ponieważ to do sądu, a nie do organu należy ocena przekazanej skargi pod względem formalnym. Wskazać należy, że sąd, wymierzając grzywnę, winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w tym fakt nieprzekazania skargi do sądu do dnia rozpatrywania wniosku o wymierzenie grzywny, a także wyjaśnienia organu, opierające się na błędnym – zdaniem sądu – stwierdzeniu, że [...] S.A. nie jest organem, Sąd uznał wniosek P. M. za uzasadniony i nałożył na [...] S.A. grzywnę w wysokości 6 799,04 zł. Dodać należy, że przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2011 r., M.P. z 2012 r., poz. 63) wyniosło 3.399,52 zł (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.