I OSK 591/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1752/12 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2012r., sygn. akt I SA/Wa 1752/12, po rozpoznaniu skargi A. W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło J. W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], nr hip. [...] lit. [...]. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2005 r. następca prawny byłego właściciela nieruchomości – A. W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1960 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej był fakt, że przedmiotowy teren przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. Jak wynika bowiem z obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia "Ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy" z dnia 11 sierpnia 1931 r. ww. nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Organ dekretowy oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z powyższym planem brał pod uwagę również inne uwarunkowania prawne, tj. decyzję lokalizacyjną, która potwierdzała, że na gruncie tym planowane było budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Organ wskazał jednocześnie, że brak powołania w orzeczeniu z dnia [...] września 1960 r. podstawy prawnej wynikającej z obowiązującej w tamtym czasie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), nie eliminuje tej podstawy, skoro ona obowiązywała, a mając na uwadze dokonane ustalenia, należało stwierdzić, że została uwzględniona przez organ dekretowy przy podejmowaniu decyzji. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że mając na uwadze treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, że korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie. Mając na uwadze wówczas obowiązujące przepisy organ mógł dojść do konkluzji, iż zagospodarowanie terenu w zgodzie z planem nie było możliwe przez osoby prywatne. Istniejąca decyzja lokalizacyjna przesądzała o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych – budownictwa mieszkaniowego wielokondygnacyjnego, które mogło być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Jednocześnie wydanie decyzji lokalizacyjnej przesądzało o planach inwestycyjnych, które powodowałyby wywłaszczenie nieruchomości gdyby nie była objęta powołanym dekretem. Dla takich właśnie sytuacji wprowadzony został art. 51 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. W tej sytuacji uzasadniona była odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność, że w kwestionowanym orzeczeniu nie powołano wprost przepisu art. 51 ww. ustawy nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu jego wydania i musi być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Organ wskazał również, że brak wskazania w orzeczeniu z dnia [...] września 1960 r. konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi, wyrokiem z 21 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 168/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2010 r. Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 164/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że postępowanie przed Sądem I instancji toczyło się bez udziału współwłaścicieli nieruchomości i tym samym zostali pozbawieni możliwości obrony swych praw co wypełnia przesłankę nieważności postępowania. Z tego powodu NSA uznał, że postępowanie sądowe dotknięte jest wadą nieważności i przedwczesne byłoby rozstrzyganie o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Ponownie rozpoznając skargę, wyrokiem z dnia 19 listopada 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje I i II instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w decyzji organu zostało wskazane, że na postawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. Nie zostało podane w orzeczeniu konkretnie na podstawie jakiego planu te ustalenia zostały poczynione przez organ wydający to orzeczenie. Dlatego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prawidłowo organ nadzoru podjął działanie w celu wyjaśnienia czy i jaki plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu obowiązywał w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia. Minister Infrastruktury ustalił, że w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia na terenie przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zabudowani m.st. Warszawy zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VIII Reg1000(31). W tym planie nieruchomość położona była na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, co zdaniem Ministra, uzasadniało wydanie decyzji odmownej wobec byłej właścicielki. Z taką oceną Sąd I instancji nie zgodził się w sytuacji, gdy organ nadzoru nie rozważył w dostateczny sposób zasadniczej przesłanki rozstrzygnięcia określonej w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i nie udowodnił, że przeznaczenie nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. nie da się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Niewskazanie jednoznacznej sprzeczności pomiędzy korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela i przeznaczeniem gruntu zgodnie z obowiązującym planem nie pozwala na dokonanie prawidłowej oceny czy kontrolowane orzeczenie rażąco narusza prawo, a konkretnie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. Obowiązek rozpatrzenia zgodności kontrolowanego orzeczenia z [...] września 1960 r. z treścią art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego wynika z tego, że wniosek dawnej właścicielki z 13 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w warunkach określonych tym dekretem i na jego podstawie zostało wydane orzeczenie z [...] września 1960 r. na co wprost wskazuje powołanie się w nim na przepisy tego dekretu. Obowiązkowi temu nie stoi na przeszkodzie to, że w dacie wydania orzeczenia obowiązywała ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która w art. 51 ust. 1 stanowiła, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekrety z 26 października 1945 r. przeszedł na własność Państwa, mogło być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów dekretu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy. Sąd I instancji zgodził się z organem nadzoru, że oceniając zgodność z prawem orzeczenia z [...] września 1960 r. należy zbadać, czy odmowa prawa własności czasowej nie znajdowała oparcia w art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., co przesądzałoby o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, ale nie może się ograniczać ta ocena tylko do tego przepisu bez oceny zgodności orzeczenia z art. 7 ust. 2 dekretu. Poza tym to stwierdzenie, że odmowa prawa własności czasowej znajduje uzasadnienie w treści art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. musi być oparte na dowodach nie budzących wątpliwości, a takich w rozpoznawanej sprawie nie ma. W ocenie organu nadzoru, organ dekretowy w orzeczeniu z [...] września 1960 r. powołał przyczynę określoną zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] wydanym dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa-Południe pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. To, że zostało wydane zaświadczenie lokalizacyjne o takiej treści organ nadzoru wyprowadza z pisma z dnia 19 września 1960 r. znajdującego się w aktach własnościowych, które określa jako notatkę służbową. W ocenie Sądu I instancji wyprowadzenie tak daleko idących wniosków, które stały się podstawą rozstrzygnięcia tylko na podstawie powołanej notatki, należy uznać za dowolne i naruszające zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Zwrócono także uwagę, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. na obszarze miasta mogła być wywłaszczona nieruchomość niezbędna dla planowanej realizacji na jej terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, zaś zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przedstawić zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej celem wykazania, że nieruchomość objęta jest planową inwestycją. W aktach postępowania brak jest zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej jak i jakiejkolwiek decyzji lokalizacyjnej, które wskazywałyby, iż przedmiotowa nieruchomość objęta była planową realizacją jednego z celów wywłaszczenia wskazanych w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Organ nadzoru podjął czynności w celu odnalezienia takich dokumentów zwracając się do szeregu instytucji w tym do archiwów ale ich nie uzyskał. Nie znając treści zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] o jakim jest mowa w notatce z 19 września 1960 r. nie ma możliwości ustalenia, czy dotyczy ono przedmiotowej nieruchomości, czy w dacie wydania orzeczenia z [...] września 1960 r. zaświadczenie to było ważne i zgodne z przepisami i czy wywołać mogło skutki prawne istotne z punktu widzenia weryfikacji orzeczenia dekretowego. Z notatki nie wynika przez kogo została sporządzona i na podstawie jakich dokumentów. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędne zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, polegające na przyjęciu, że wzorcem kontroli dla oceny legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1960 r. jest – poza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – także art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sytuacji w której nie był on podstawą orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1960 r. i, jako taki, nie znajduje zastosowania do oceny jego legalności. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2012 r. i rozpoznanie skargi; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy obok przesłanek wymienionych w tym przepisie należy zbadać czy nie zachodzą negatywne przesłanki do ustanowienia użytkowania wieczystego przewidziane w art. 51 ust.1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. ( Dz.U Nr17 poz.70) Na wstępie należy stwierdzić, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie czy kontrolowana decyzja jest dotknięta kwalifikowaną niezgodnością z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Z tego względu zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż orzekające w sprawie organy nie wskazały konkretnego planu w oparciu o który poczyniono ustalenia, co do przeznaczenia terenu. Nie przeprowadzono też analizy w zaskarżonych decyzjach, na co wskazał wojewódzki sąd administracyjny, czy przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym dla tego terenu planie dało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie tyle istotny jest zapis planu co do przeznaczenia terenu, ile ważne jest by to przeznaczenie dało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. W uchwale I OPS 5/08 Naczelny Sad Administracyjny postawił tezę "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)" Kontrolowana decyzja została wydana gdy w systemie prawnym funkcjonowała ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadzała istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Zgodnie z art. 51 ust.1 tej ustawy odmowa taka niezależnie od przyczyn wymienionych a art. 7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art.3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dlatego przy kontroli decyzji dekretowych może być stosowany art. 51 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. Oznacza to, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła nastąpić niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust.2 cyt. dekretu ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 12 marca 1958r. W obecnym stanie sprawy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika , że art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958r. nie ma zastosowania w badanej sprawie, ponieważ organ nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki przedmiotowe z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że pismo z dnia 19 września 1960r. znajdujące się w aktach własnościowych nieruchomości nie może świadczyć, że zostało wydane zaświadczenie lokalizacyjne przesądzające o niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cele wywłaszczenia określone w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. W tym stanie rzeczy skoro organ nie wykazał zaistnienia przesłanek przedmiotowych z art.3 ustawy wywłaszczeniowej to w sprawie znajduje zastosowanie jedynie art. 7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jako podstawa do rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 7 ust.1 dekretu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.