III SA/Łd 906/12

Dnia 19 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Przemysław Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2012 roku sprawy ze skargi Wójta Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie liczebności oddziałów oraz założeń do opracowania arkuszy organizacyjnych szkół w Gminie R. na rok szkolny 2012/2013. oddala skargę. III SA/Łd 906/12 UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 sierpnia 2012 r. (znak PNK.I-4131.783.2012) wydanym na podstawie art. 86 i art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym] Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność § 2 zarządzenia Nr 25/2012 Wójta Gminy Rokiciny z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie liczebności oddziałów oraz założeń do opracowania arkuszy organizacyjnych szkół w Gminie Rokiciny na rok szkolny 2012/2013. W stanie faktycznym sprawy, w dniu 24 kwietnia 2012 roku Wójt Gminy Rokiciny wydał zarządzenie Nr 25/2012 w sprawie liczebności oddziałów oraz założeń do opracowania arkuszy organizacyjnych szkół w Gminie Rokiciny na rok szkolny 2012/2013. Jako podstawę prawną zarządzenia podano art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty(Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 24 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednego typu szkół do innych (Dz. U. Nr 26, poz. 232 ze zm.) [dalej: rozporządzenie MEN]. W dniu 19 lipca 2012 roku Wojewoda Łódzki wszczął postępowanie w celu kontroli legalności wskazanego zarządzenia Wójta Gminy Rokiciny. Zastrzeżenia organu nadzoru budził § 2 zarządzenia, w którym organ prowadzący określił liczbę uczniów w oddziałach szkoły podstawowej i gimnazjum oraz w klasach łączonych poprzez wskazanie maksymalnej liczby uczniów w tych oddziałach i klasach. Odpowiadając na zawiadomienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy Rokiciny wyjaśniła, że intencją wydanego zarządzenia było wskazanie górnej granicy liczby dzieci w oddziałach ujętych w § 1 zarządzenia. Zdaniem Wójta, wystarczającą podstawę prawną do wydania zarządzenia stanowił art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym za działalność szkoły lub placówki, a zwłaszcza za zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki odpowiada organ prowadzący szkołę. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Wójta Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 sierpnia 2012 r. stwierdził nieważność § 2 zarządzenia Nr 25/2012 Wójta Gminy Rokiciny. W ocenie organu, regulacja tego przepisu została ustalona bez podstawy prawnej. Jak wskazał organ nadzoru, z treści przywołanego w podstawie prawnej § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MEN wynika kompetencja organu prowadzącego do ustalenia, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, nie zaś liczby uczniów we wszystkich klasach funkcjonujących na poszczególnych etapach procesu edukacyjnego. Również z przepisów ustawy o systemie oświaty oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie nie wynika uprawnienie organu prowadzącego do określania maksymalnej liczby uczniów w oddziałach szkoły podstawowej i gimnazjum i klasach łączonych. Pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 16 sierpnia 2012 r. złożył Wójt Gminy Rokiciny, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że przepis ten nie daje podstaw do ustalenia przez skarżącego, działającego w imieniu organu prowadzącego szkołę na podstawie art. 30 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, liczebności oddziałów w publicznych szkołach podstawowych i gimnazjum w Gminie Rokiciny na rok szkolny 2012/2013; 2) art. 5 ust 7 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w pojęciu "prowadzenie szkoły" nie mieści się kompetencja do ustalenia przez skarżącego, działającego w imieniu organu prowadzącego szkołę na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, liczebności oddziałów w publicznych szkołach podstawowych i gimnazjum; 3) § 24 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia MEN, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że przepis ten wyklucza kompetencję skarżącego, działającego w imieniu organu prowadzącego szkołę na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do ustalania liczebności oddziałów w publicznych szkołach podstawowych i gimnazjum. W związku z powyższym Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. W uzasadnieniu skargi, Wójt podniósł, że ustawa o systemie oświaty nie wskazuje w sposób wyczerpujący jaki zakres czynności rozumie się pod pojęciem "prowadzenie szkoły". Artykuł 7 tej ustawy jedynie w sposób przykładowy wylicza zadania organu prowadzącego szkołę. Zdaniem Wójta, ustalenie maksymalnego pułapu uczniów w publicznej szkole podstawowej i gimnazjum, mieści się w pojęciu "prowadzenia" szkoły w rozumieniu art. 5 ustawy o systemie oświaty. Czynność ta wpisuje się również w art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Jak podkreślił bowiem Wójt, określenie pułapu ma za zadanie zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki. Wójt wskazał również na treść odpowiedzi Ministerstwa Edukacji Narodowej na interpelację poselską, w której to odpowiedzi Ministerstwo wskazało, iż zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty za działalność szkoły lub placówki, a zwłaszcza za zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, odpowiada organ prowadzący tę szkołę lub placówkę. Tym samym, to właśnie w zakresie jego kompetencji pozostaje kwestia ustalenia maksymalnej liczby uczniów w ogólnodostępnych oddziałach szkolnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji Sąd bada zatem prawidłowość zastosowanych przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 16 sierpnia 2012 r., którym stwierdzona została nieważność § 2 zarządzenia Wójta Gminy Rokociny z dnia 24 kwietnia 2012r. w sprawie liczebności oddziałów oraz założeń do opracowania arkuszy organizacyjnych szkół w Gminie Rokociny na rok szkolny 2012/2013. Na wstępie ocenić należało spełnienie wymogów formalnych do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Jak wynika z treści rozstrzygnięcia nadzorczego przedmiotowe zarządzenie zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 19 lipca 2012 r. Trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływał więc 18 sierpnia 2012 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez Wojewodę Łódzkiego w dniu 16 sierpnia 2012 r., a więc z zachowaniem terminu przewidzianego w cytowanym art. 91 ust. 1 ustawy. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, iż obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego lub zarządzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały ( J Zimmerman: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym , PiP 1991, Nr 10, s.48 ). Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust.1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 . Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. ( patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11) Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ). W rozpatrywanej sprawie zarządzenie Wójta Gminy Rokiciny wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 24 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkól publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych ( Dz. U. z 2004 r. nr 26, poz. 232 ze zm.) . Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wójt gminy Rokociny jako organ prowadzący szkoły podstawowe i gimnazjum na terenie Gminy Rokiciny w § 2 zarządzenia określił górną granicę liczby dzieci w oddziałach szkoły podstawowej i gimnazjum oraz w klasach łączonych, wywodząc kompetencje do takiego działania z brzmienia art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Dodatkowo zaś w skardze, jako podstawę prawną swojego zarządzenia, podał art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi, że zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, należy do zadań własnych gmin. Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1/ zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2/ wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3/ zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej , w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości; 4/ wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Zawarte w cytowanych przepisach pojęcie "prowadzenie szkoły" nie zostało w ustawie jednoznacznie zdefiniowane. W cytowanym wyżej ust. 7 art. 5 ustawy wymienione zostały zadania – obowiązki, jakie wiążą się dla organu gminy z prowadzeniem szkoły. Wyliczenie zawarte w tym przepisie nie jest wyczerpujące, jednak bliższa analiza wymienionych w przepisie zadań przewidzianych dla organu prowadzącego szkołę pozwala określić ich charakter. W ocenie Sądu działania polegające na zapewnieniu właściwych, bezpiecznych i higienicznych warunków do nauki, wykonywanie remontów i innych zadań inwestycyjnych, zapewnienie obsługi administracyjnej i finansowej czy zapewnienie właściwego wyposażenia i pomocy dydaktycznych, to działania, które mają zagwarantować prawidłowe funkcjonowanie placówki od szeroko pojmowanej strony materialno-technicznej. Chodzi o zapewnienie warunków, w których szkoła jako jednostka organizacyjna będzie mogła funkcjonować i realizować swoje zadania statutowe. Taki rodzaj obowiązków nałożonych na organ prowadzący szkołę nie pozwala, w ocenie Sądu, na wyprowadzenie wniosku, że wynika z nich uprawnienie organu prowadzącego szkołę do określenia maksymalnej liczby uczniów w oddziałach szkoły podstawowej i gimnazjum oraz klasach łączonych, gdyż określenie maksymalnej liczby uczniów w klasie wiąże się bardziej z oceną efektywności procesu nauczania niż warunkami lokalowymi, w których nauka się odbywa. W rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych ( Dz. U. nr 26 , poz. 232 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty określone zostały m.in. warunki i tryb przyjmowania uczniów do publicznych przedszkoli, szkól podstawowych, gimnazjów oraz szkół ponadgimnazjalnych. Gdy chodzi o klasy pierwsze szkoły podstawowej prowadzonej przez gminę lub innej należącej do sieci szkół podstawowej ustalanej przez gminę, § 4 rozporządzenia stanowi, że przyjmuje się z urzędu dzieci, zamieszkałe w obwodzie danej szkoły podstawowej, a na wniosek rodziców – dzieci zamieszkałe poza obwodem danej szkoły podstawowej, w przypadku gdy szkoła dysponuje wolnymi miejscami. Takie samo uregulowanie zawarte zostało w § 5 ust. 1, gdy chodzi o klasy pierwsze gimnazjum i absolwentów szkól podstawowych. Równocześnie w § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nałożony został na jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły obowiązek ustalania, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych /.../ , a także przekazania tych ustaleń kuratorowi oświaty. Obowiązek ten jest ściśle związany z obowiązkiem przyjęcia do klasy pierwszej szkoły podstawowej czy gimnazjum, uczniów zamieszkujących w obwodzie danej szkoły, a co za tym idzie koniecznością ustalenia ilości potencjalnych uczniów klas pierwszych. Z powyższych unormowań wynika dla Wójta Gminy kompetencja i obowiązek zarazem, do ustalenia w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych W ocenie Sądu brzmienie powyższych przepisów nie daje jednak podstaw do wyprowadzenia z nich kompetencji dla organu gminy, do określania maksymalnej liczby uczniów w innych, poza pierwszymi, oddziałach szkoły podstawowej i gimnazjum. Upoważnień w tym zakresie nie zawierają ani przepisy rozporządzenia ani ustawy. Nałożony przez ustawodawcę na organ prowadzący szkołę, obowiązek zapewnienia warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, dotyczy obowiązków związanych z zapewnieniem szkole i uczniom warunków materialnych, niezbędnych do prowadzenia właściwego procesu dydaktycznego. Nie można jednak z niego wyprowadzać wniosku, że z obowiązku zapewnienia warunków do działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki przez organ gminy wynika uprawnienie tego organu do określenia maksymalnej liczby dzieci w oddziałach. Tak więc należy stwierdzić, że mimo, iż wyliczenie w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty zadań organu prowadzącego szkolenie nie jest wyczerpujące, o czym świadczy zwrot " w szczególności", jednak wszystkie wymienione zadania i związane z nimi obowiązki dotyczą zapewnia szkole warunków do prowadzenia nauki tj. właściwej bazy lokalowej, wyposażenia, obsługi administracyjnej czy pomocy dydaktycznych dla uczniów. Oczywiście możliwości finansowe danej gminy i poziom realizacji zadań związanych z prowadzeniem szkoły mogą pośrednio wpływać na ilość uczniów. Brak jednak podstaw aby uznać, że nałożonym na gminę obowiązkom odpowiada uprawnienie do administracyjnego określenia maksymalnej ilości uczniów w klasach innych niż klasy pierwsze. Jak stanowi art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie prawa i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozumieniem sformułowanej przez Konstytucję w art. 7 zasady legalizmu kompetencja każdego organu władzy publicznej powinna opierać na wyraźnie sformułowanym przepisie prawnym. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych ( B. Banaszak "Konstytucja RP. Komentarz" art. 7 str. 57 ). Zakaz domniemania kompetencji obowiązuje także w prawie administracyjnym i oznacza, że przepisy zawierające normy kompetencyjnie nie mogą być interpretowane rozszerzająco lecz muszą być interpretowane ściśle. Dlatego stanowisko organu nadzoru, stanowiące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, że §2 zarządzenia nr 25/2012 Wójta Gminy Rokiciny z dnia 24 kwietnia 2012 r. wydany został bez podstawy prawnej, jest uzasadnione. Odnosząc się do powoływanej przez stronę skarżącą odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej (z upoważnienia ministra) na interpelację poselską nr 7250 (z 26 stycznia 2009 r.) stwierdzić należy, że wyjaśniano tam dlaczego MEN nie przewiduje wprowadzenia ogólnopolskich norm wyznaczających maksymalną liczbę uczniów w klasach i prac legislacyjnych w tym zakresie. W tym kontekście wskazywano, że "zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o. za działalność szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, odpowiada organ prowadzący szkołę lub placówkę. Tym samym, to właśnie w zakresie jego kompetencji pozostaje kwestia ustalenia maksymalnej liczby uczniów w ogólnodostępnych oddziałach szkolnych." W dalszej części odpowiedzi wskazywano, że brak ogólnopolskich regulacji wynika ze zróżnicowanych warunków demograficznych i finansowych, w jakich działają organy prowadzące szkoły. W ocenie Sądu, sformułowane w tym kontekście ogólne stwierdzenie, iż kwestia ustalenia maksymalnej liczby uczniów w oddziałach pozostaje w kompetencjach organu prowadzącego szkołę lub placówkę nie wskazuje jednak podstaw prawnych do administracyjnego, kategorycznego ustalania ilości uczniów w klasach przez organ prowadzący szkołę. A ponadto, pogląd taki nie byłby dla sądu wiążący. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. R.A.