I SA/Wa 1868/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. D. i J. D. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister podał, że Wojewoda [...] ww. decyzją orzekł o ustaleniu na rzecz M. D. i J. D. odszkodowania z tytułu szkód powstałych w związku z budową gazociągu na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha położonej w gminie S. obręb B., powiat w. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. D. i J. D. Minister wskazał, że przesyłki adresowane do M. D. i J. D., a zawierające decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zostały doręczone w dniu [...] czerwca 2012 r. W. L. – domownikowi. Zatem termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] lipca 2012 r. Tymczasem odwołanie M. D. i J. D. zostało nadane w dniu [...] lipca 2012 r. przesyłką poleconą. Do odwołania nie dołączono wniosku o przywrócenie terminu. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Skargę na postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. D. i J. D. zarzucając mu błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, ze doręczenie decyzji nastąpiło w sposób zastępczy dorosłemu domownikowi w dniu [...] czerwca 2012 r., a nie w dniu [...] czerwca 2012 r. oraz naruszenie art. 129 § 2 w zw. z art. 40 § 1 i art. 43 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister bez przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu bezzasadnie przyjął, że kwitująca w dniu [...] czerwca 2012 r. odbiór decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. W. L. jest dorosłym domownikiem skarżących, gdy tymczasem jest ona osobą trzecią. Nigdy nie była i nie jest domownikiem skarżących, ani sąsiadem, ani dozorcą. W. L. jest pracownikiem firmy skarżącej i do jej obowiązków należy m.in. odbieranie korespondencji służbowej kierowanej do firmy. Nie jest ona związana żadna umową ze skarżącym. Skarżący podali, że w dniu [...] czerwca 2012 r. W. L. udała się do placówki pocztowej, gdzie wydano jej korespondencję adresowaną do firmy skarżącej. Pośród przesyłek pracownik poczty wydał też decyzję Wojewody [...] adresowaną do skarżących. Dopiero w dniu [...] czerwca 2012 r. W. L. zorientowała się, że przesyłki te nie dotyczą firmy i w tym dniu przekazała je skarżącym. W związku z powyższym skarżący twierdzą, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Do skargi skarżący załączyli na poparcie swoich twierdzeń oświadczenie W. L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Skarga niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ww. ustawy sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Niezaprzeczalnym obowiązkiem organów administracji jest kierowanie się w toku postępowania zasadami wynikającymi z właściwej dla rozstrzyganej sprawy procedury. W rozpoznawanej sprawie regulację taką stanowił kodeks postępowania administracyjnego. Mając na względzie jedną z podstawowych zasad, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., należy zauważyć że decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a po myśli wskazanego przepisu, decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Warunkiem zatem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine k.p.a. jest skuteczne wniesienie odwołania. O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania (art. 129 § 2 k.p.a.). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji. Bez wątpienia można przeto stwierdzić, że jednym z ważniejszych obowiązków organu odwoławczego jest badanie, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, gdyż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikacje w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji która korzysta z ochrony trwałości. Przywołując treść art. 129 § 2 w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. staje się więc oczywiste, że termin do wniesienia odwołania biegnie dla strony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji. Tym samym analiza zdarzenia, jakim jest doręczenie decyzji ma istotne znaczenie dla oceny terminowości odwołania. Szczegółowe uregulowanie prawne dotyczące doręczania stronom korespondencji organów zawarte jest w przepisach rozdziału ósmego k.p.a. Podstawową zasadą wynikającą z zawartych tam regulacji jest, iż pisma doręcza się stronie lub ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi lub przedstawicielowi strony (art. 40 § 1 k.p.a.). W przypadku gdy stroną jest osoba fizyczna, doręczenia dokonuje się w jej mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Od tej zasady przewidziane są odstępstwa, jednakże również ściśle uregulowane. Jedną z nich jest możliwość doręczania pisma nie do rąk strony, lecz dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba taka podjęła się oddania pisma adresatowi. Złożenie podpisu na zwrotnym pokwitowaniu odbioru przez taką osobę stanowi dowód na jej zobowiązanie się do przekazania przesyłki do rąk adresata (art. 43 k.p.a.). Taka sytuacja jest możliwa podczas nieobecności adresata decyzji. Użyte w przepisie art. 43 k.p.a. pojęcie "nieobecność adresata" niewątpliwie odnosi się do nieobecności w mieszkaniu, o którym mowa w art. 42 § 1 k.p.a. Doręczenie dokonane w trybie art. 43 k.p.a. wywołuje skutek prawny, jeżeli zostaną spełnione określone w nim warunki: doręczenie dokonane za pokwitowaniem, do rąk dorosłego domownika, a dodatkowo w przypadku doręczenia sąsiadowi lub dozorcy – adresat zostanie o tym fakcie powiadomiony w określony sposób. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że osoba, która odebrała przesyłkę była dorosła, a jedynie to, czy była domownikiem w rozumieniu tego przepisu. W postanowieniu z dnia 13 listopada 1996 r. sygn. akt III RN 27/96 Sąd Najwyższy przyjął, iż "status domowników" adresatów pisma (art. 43 k.p.a.) mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli, krewni i powinowaci niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast osoby obce adresatowi nie są jego domownikami, nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu (czyli jako lokatorzy lub sublokatorzy), chyba że zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim (jego rodziną) wspólne gospodarstwo domowe. W przeciwnym razie osoby takie należy traktować jako sąsiadów adresata i o fakcie doręczenia im przeznaczonej dla niego przesyłki poinformować zainteresowanego przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia na drzwiach jego mieszkania, względnie izby w jego mieszkaniu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy przyjąć, że zajęcie stanowiska przez organ w kwestii stwierdzenia uchylenia terminu do wniesienia odwołania było przedwczesne. Organ odwoławczy miał bowiem świadomość od samego początku, że przesyłki zostały doręczone osobie, która nie była ich adresatem, a mimo to nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia statusu tej osoby. Sam fakt wpisania na zwrotnym potwierdzeniu przesyłki że została doręczona domownikowi nie przesądza jeszcze o tym, że tak w rzeczywistości było (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II FSK 680/08). Wprowadzenie doręczenia pisma w sposób określony w przepisie art. 43 k.p.a. stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi, jednak może ono być obalone dowodem przeciwnym. Domniemanie doręczenia pisma adresatowi powstaje bowiem tylko wówczas, gdy jest pewne, że pismo zostało wręczone jednej z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 81/96). Jak wynika z uzasadnienia skargi W. L. – odbiorca decyzji Wojewody [...] skierowanej do skarżących jest pracownikiem skarżącej, nie jest natomiast domownikiem. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie organ nie miał wystarczających podstaw do przyjęcia, by spełniona została podstawowa przesłanka art. 43 k.p.a. by doręczenie nastąpiło do rąk zamieszkującego wspólnie ze skarżącymi – domownika, nie mógł – bez uprzedniego wyjaśnienia tej okoliczności – skutecznie przyjąć domniemania, że nastąpiło doręczenie zastępcze i wywodzić z tego skutki prawne dla skarżących. Rolą organów administracji publicznej jest również wyegzekwowanie, by przesyłki doręczane adresatowi za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na odwrocie dowodu doręczenia były szczegółowo i prawidłowo wypełniane. Z dokumentu tego musi jednoznacznie wynikać, w jaki sposób przesyłka została doręczona. W przeciwnym razie doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 199 r. sygn. akt I SA/Lu 151/98). W orzecznictwie wskazuje się nadto, że w przypadku wadliwie i niejednoznacznie wypełnionego potwierdzenia odbioru, to organy administracji publicznej muszą wykazać że doręczenie zastępcze zostało skutecznie dokonane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2003 r. sygn. akt III SA 904/01). W rozpoznawanej sprawie, w świetle zarzutów skargi wątpliwość budzi również sposób doręczenia decyzji organu II instancji, a mianowicie czy nastąpiło ono w miejscu zamieszkania skarżących, czy też w placówce pocztowej. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru przedmiotowych przesyłek nie wynika by były one awizowane. Z uwagi na stwierdzone uchybienia uznać należało, iż w postępowaniu niniejszym doszło do naruszenia ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zaznaczyć trzeba, że z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który obciąża organ obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Niewątpliwie naruszenie powyższych przepisów prawa procesowego uznać należy za istotne, skoro wydane na podstawie art. 134 k.p.a. orzeczenie zamknęło skarżącym drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Konkludując, wskazać należy, że Minister przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien ocenić wszystkie zebrane w sprawie dowody, w tym oświadczenie W. L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. (załączone do skargi), a także przeprowadzić dalsze, służące weryfikacji tego oświadczenia, w celu ustalenia czy doszło do skutecznego doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 43 k.p.a., w tym wypadku czy zostały spełnione przesłanki w postaci doręczenia pisma zamieszkującemu wspólnie z adresatami domownikowi, który podjął się oddania pisma, a także w jaki sposób decyzje organu I instancji zostały doręczone – czy w miejscu zamieszkania skarżących czy też w inny sposób. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie powyższych okoliczności w ustaleniu daty doręczenia skarżącym przedmiotowej decyzji ([...] czerwca 2012 r. czy też [...] czerwca 2012 r.) pozwoli na stwierdzenie czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Mając jedynie na uwadze .sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 152 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.