II GSK 218/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Sp.j. z siedzibą w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1483/12 w sprawie ze skargi O. Sp.j. z siedzibą w R. na stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska w spawie zażalenia na unieważnienie umowy na wydawanie leku refundowanego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 20 listopada 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1483/12) odrzucił skargę O. [...] Sp. j. z siedzibą w R. na stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2012 r. (nr [...]) w przedmiocie stanowiska w sprawie zażalenia na unieważnienie umowy na wydawanie leku refundowanego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] stycznia 2012 r. została zawarta umowa Nr [...] na wydawanie refundowanego leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobu medycznego na receptę pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia– [...] Oddziałem Wojewódzkim w G., a O. [...] Sp. j. z siedzibą w R. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia poinformował skarżącą o uznaniu umowy z dnia [...] stycznia 2012 r. za zawartą pod wpływem błędu oraz z naruszeniem prawa, a więc bezwzględnie nieważną na podstawie art. 58 k.c. Pełnomocnik skarżącej wniósł (pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r.) do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenie na powyższe pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Następnie pismem z [...] maja 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, powołując się na art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. z 2011 r. nr 122, poz. 696, nazywanej dalej "ustawą o refundacji"), poinformował, że umowa została zawarta z naruszeniem art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.) i uznano ją za nieważną. [...] Oddział Wojewódzki NFZ wezwał skarżącą do zwrotu wypłaconych środków z tytułu refundacji za recepty zrealizowane od 1 stycznia 2012 r. do 15 lutego 2012 r. oraz odmówił wypłaty kwoty refundacji za recepty zrealizowane od 16 lutego 2012 r. Prezes NFZ stwierdził brak podstaw do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 42 ustawy o refundacji. Stanowisko Prezesa NFZ zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 23 maja 2012 r. Pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 14 czerwca 2012 r.) pełnomocnik skarżącej, w odpowiedzi na stanowisko Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2012 r., wniósł o merytoryczne rozpatrzenie zarzutów podniesionych w zażaleniu, dotyczących postępowania prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Prezes NFZ pismem z dnia [...] lipca 2012 r. (doręczonym stronie w dniu 16 lipca 2012 r.) odniósł się do powyższego pisma strony, wskauzjąc, że w sprawie nie doszło do przeprowadzenia kontroli należytego wykonywania umowy na realizację recept przez Dyrektora Oddziału. Tym samym, nie miała miejsca czynność, o której mowa w art. 42 ustawy o refundacji. Pismem z dnia 22 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na stanowisko Prezesa NFZ zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2012 r., zarzucając naruszenie art. 42 ustawy o refundacji poprzez przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w sprawie. Strona wskazała na naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) z uwagi na niezachowanie formy postanowienia przy orzekaniu o niedopuszczalności zażalenia, a w konsekwencji naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak elementów formalnych, które winno zawierać postanowienie, jak również naruszenie art. 125 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie pouczenia strony o przysługującym jej prawie do złożenia skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, Prezes NFZ wniósł o jej odrzucenie. Prezes NFZ podniósł, że pismo z dnia [...] maja 2012 r., jak również stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. nie były decyzjami administracyjnymi, ani postanowieniami w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej. Prezes NFZ zaznaczył również, że zarówno art. 161 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) jak i art. 42 ustawy o refundacji nie przewidują skutku w postaci wydania decyzji administracyjnej czy postanowienia, które stanowiłoby o formie rozpatrzenia zażalenia. Powołując się ponadto na art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, nazywanej dalej p.p.s.a.), Prezes NFZ podał, że pisma rozstrzygające zażalenie na czynności Dyrektorów Oddziałów Wojewódzkich Funduszu nie mieszczą się w żadnej kategorii aktów, o których mowa w cytowanym przepisie, a więc od pism wskazanych w skardze nie przysługuje droga sądowoadministracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę, postanowieniem z 20 listopada 2012 r., wskazał, że skarga jest niedopuszczalna, lecz z innych przyczyn, niż te, na które wskazał organ w odpowiedzi na skargę. Sąd I instancji wskazał, że aktem inicjującym postępowanie, o którym mowa w art. 42 ustawy o refundacji, było pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2012 r., którym uznał za bezwzględnie nieważną umowę zawartą ze skarżącą. Pismo to było czynnością w rozumieniu art. 42 ust. 1 cyt. ustawy, podjętą w stosunku do skarżącej, tj. podmiotu prowadzącego aptekę. W ocenie Sądu, o niedopuszczalności skargi przesądziło niewyczerpanie przez skarżącą środków zaskarżenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że spółka (pismem z dnia 13 czerwca 2012 r.) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie czekając na ostateczne stanowisko Prezesa NFZ (pismo z [...] lipca 2012 r.) wniosła pismem z 22 czerwca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (jej przedmiotem czyniąc pismo Prezesa NFZ z [...] maja 2012 r.). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 7 ustawy o refundacji stanowiskiem ostatecznym w sprawie było pismo Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2012 r. które, zdaniem Sądu, mieściło się w kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na które przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżąca jednak nie wyczerpała środków zaskarżenia, a tym samym nie dopełniła obowiązku z art. 52 § 1 p.p.s.a. Odnośnie zarzutów niedochowania przez Prezesa NFZ odpowiedniej formy prawnej rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2012 r. Sąd wskazał, że z Rozdziału 6 ustawy o refundacji nie wynika podstawa do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. W art. 42 ustawy o refundacji mowa jest o stanowisku Prezesa NFZ, dla wydania którego ustawodawca nie przewidział sformalizowanej formy. W związku z powyższym bezpodstawne jest żądanie wydania rozstrzygnięcia przez Prezesa NFZ w formie prawnej, określonej w art. 124 k.p.a., a w konsekwencji prowadzenia postępowania z Rozdziału 6 ustawy o refundacji, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. i zakończenia go postanowieniem. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia spółka O. [...] Sp. j. z siedzibą w R. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy o refundacji poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, w konsekwencji nieuzasadnione odrzucenie skargi. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ponowne rozpatrzenie skargi i zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podzielił w pełni stanowisko Sądu I instancji odnośnie niewyczerpania przez skarżącą środków zaskarżenia. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn innych niż określone w pkt 1-5 p.p.s.a., czyli również gdy została ona złożona bez zachowania wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Strona skarżąca, mimo wcześniejszego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (13 czerwca 2012 r.), jeszcze przed jego rozpoznaniem w postępowaniu odwoławczym wniosła (22 czerwca 2012 r.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na pismo Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2012 r., niebędące stanowiskiem ostatecznym w sprawie. W związku z powyższym, w sprawie nie został spełniony warunek uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Nie można również mówić o spełnieniu tego warunku, dopóki wniesiony przez stronę środek zaskarżenia nie zostanie rozpoznany przez organ administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. słusznie stwierdził, że skoro strona nie wyczerpała przysługującego jej przed właściwym organem administracji publicznej środka zaskarżenia, to jej skarga wniesiona na wcześniejsze pismo Prezesa NFZ, niebędące stanowiskiem ostatecznym, podlegała odrzuceniu z przyczyn procesowych, bez badania sformułowanych przez spółkę zarzutów merytorycznych. Opisane wyżej przepisy wykluczają możliwość badania takich zarzutów, wskazując jednoznacznie na konieczność uprzedniego wyczerpania trybu administracyjnego (vide: postanowienie NSA z 28 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1710/12) . Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 193 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.