IV SA/Wa 1184/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 zezm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] stycznia 2012 r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z [...] sierpnia 1978 r., mocą której przejęto na własność Państwa gospodarstwo rolne, składające się z działki, nr ew. [...] (o pow. 2,2930 ha), położone w B., stanowiące byłą własność pp. M. i P. C. W uzasadnieniu odnotowano, że zostało ono wszczęte na wniosek p. M. C., spadkobiercy uprzednich właścicieli gospodarstwa. Organ administracji przywołał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy: - decyzja Naczelnika Gminy w B. z 1978 roku, została wydana na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), zwanej dalej "ustawą z 1977 roku"; stosownie do ust. 1 ww. przepisu, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo, natomiast ust. 3 cytowanego przepisu stanowił, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być przejęte w myśl ust. 1 również od właściciela, który spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ww. ustawy, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów, - z dokumentów zgromadzonych w aktach przedmiotowej sprawy, w tym m.in. aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1976 r., wynika, że pp. C. byli właścicielami gospodarstwa rolnego składającego się z działki, nr ew. [...] o pow. 3,0805 ha, położonego w B.; z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 4 kwietnia 2012 r. wynika, że do dnia wydania decyzji z 1978 roku nie opłacali oni składek na fundusz emerytalny rolników, natomiast od roku 1975 oboje pobierali emerytury, które nabyli na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin; ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika ponadto, aby byłym właścicielom gospodarstwa przysługiwała renta inwalidzka, o której mowa w art. 10 ustawy z 1977 roku; wynika stąd, że Państwo C. nie spełniali warunków do uzyskania emerytury na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, - co do zarzutu p. M. C., jakoby ustalono, że brak było wniosku byłych właścicieli o przejęcie ww. gospodarstwa na własność Państwa, stwierdzono, że sam skarżący, w znajdującym się w aktach przedmiotowej sprawy oświadczeniu z 15 września 2011 r., stwierdził, że "nie jest w stanie stwierdzić (nie pamięta) czy ktoś występował z wnioskiem o przejęcie za spłaty pieniężne nieruchomości - dz. [...], obręb B., gmina B."; mając na uwadze zainteresowanie skarżącego w pozytywnym dla niego rozstrzygnięciu sprawy, nie można, tylko na podstawie jego twierdzeń, ponad wszelką wątpliwość ustalić, że takowy wniosek o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa nie został złożony; nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że od wydania decyzji przez Naczelnika Gminy w B. do chwili złożenia wniosku w niniejszej sprawie upłynęło ponad 32 lata i z uwagi na tak znaczny upływ czasu zachowała się jedynie część archiwalnej dokumentacji dotyczącej przejęcia na własność Państwa ww. gospodarstwa; w zgromadzonej dokumentacji archiwalnej brak jest co prawda wniosku pp. C. o przejęcie ww. nieruchomości, w zamian za spłaty pieniężne, jednakże, z zaistniałej sytuacji nie można wywieść jednoznacznego stwierdzenia, iż brak było wniosku właścicieli; z decyzji Naczelnika Gminy w B. z 1978 roku, wynika, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku małżonków C., natomiast byli właściciele nieruchomości nie kwestionowali przedmiotowej decyzji, wobec czego stała się ona ostateczna, - brak jest wobec tego podstaw by przyjąć, że decyzja z 1978 roku została wydana pomimo braku woli przekazania gospodarstwa na własność Państwa, w zamian za spłaty pieniężne, z powyższych ustaleń należy zatem wywieść, że postępowanie Naczelnika Gminy w B., zakończone wydaniem decyzji, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, było wszczęte na wniosek byłych właścicieli nieruchomości, - nie można uwzględnić zarzutu skarżącego, iż małżonkowie C. "byli do oddania nieruchomości przymuszeni", uznać należy, iż powyższe twierdzenie jest jedynie subiektywnym odczuciem skarżącego, które nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi p. M. C. zarzucił obrazę: art. 53 ust. 1 ustawy z 1977 roku w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uzasadniając skargę przywołano następujące okoliczności: - zadaniem wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności było ustalenie przesłanek, czy istnieją podstawy do takiego działania; organ administracji pozwolił sobie na stwierdzenie, że wniosek o przejęcie gospodarstwa zaginął lub nie został złożony w formie przewidzianej prawem; jednak tych ustaleń nie poparł żadnymi faktami; co więcej brak jest jakichkolwiek poszlak, że przedmiotowy wniosek zaginął lub został złożony w innej formie, -brak wniosku przesądza o tym, że decyzja nie mogła zostać wydana; według obowiązującego ówcześnie art. 58 K.p.a. podania można było składać pisemnie albo ustnie do protokołu; protokół wymagał podpisu stron (art. 64 ówczesnego K.p.a.), bezsporne jest w sprawie, że brak jest wniosku w sprawie przejęcia nieruchomości, a zatem brak było podstaw do decyzji; zważywszy na wagę takiego wniosku, który zmierza do faktycznego wyzbycia się nieruchomości, woli strony nie można w tym zakresie domniemywać i musi ona być wyraźna; z bezczynności strony w zakresie odwołania nie można więc domniemywać, że wniosek o przejęcie nieruchomości został złożony; podobne stanowisko prezentuje Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 grudnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1697/09 - dostępny w CBOSA). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w jego ocenie zachowała się cała dokumentacja dotycząca niniejszej sprawy. Nie ma w niej spornego wniosku, co świadczy o tym, że nie został on w ogóle złożony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Niezasadne są zarzuty skargi, gdy chodzi o dokonaną przez organ administracji ocenę wadliwości decyzji z 1978 roku. Nie naruszono przy tym ani przepisów prawa materialnego (ocena wystąpienia przesłanek przejęcia gospodarstwa w kontekście kryteriów rażącego naruszenia prawa) jak i procesowych - ewentualny brak właściwego wyjaśnienia sprawy (w tym zakresie nie formułowano zarzutów w skardze). Nliesporny jest stan faktyczny (okoliczności sprawy) i prawny (regulacje mające zastosowanie do przejęcia gospodarstwa za spłaty pieniężne), w szczególności kwestia nie odnalezienia wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji ich ponowne przytaczanie - za zreferowanym stanowiskiem organu - byłoby zbędne. Istotna różnica poglądów pomiędzy organem orzekającym a Stroną skarżącą dotyczy wyłącznie oceny niespornego stanu rzeczy w kontekście ustalenia, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku przywoływaną w kwestionowanej decyzji podstawą stwierdzenia nieważności jest art. 156 §1 pkt2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja wydana z odwołaniem do treści art. 53 ustawy z 1977 roku. W myśl tej regulacji mogło nastąpić przejęcie gospodarstwa rolnego, na wniosek jego właściciela. W sprawie nie zachował się pełen materiał archiwalny dotyczący orzeczenia z 1978 roku. Jednakże z treści jego uzasadnienia wynika jednoznacznie, że decyzja została wydana w związku z konkretnym wnioskiem. Okoliczność tę uprawdopodabnia dodatkowo fakt nie wniesienia - w świetle zachowanych dokumentów - odwołania od wskazanego aktu, co pozwala domniemywać, że rozstrzygnięcie było zgodne ówcześnie z wolą strony. Analogiczne stanowisko, co do oceny skutków prawnych braku stosownego podania w zbiorach archiwalnych jest także prezentowane w judykaturze (patrz tak samo wyroki NSA o sygn. akt I OSK 912/07 i 1415/09 - dostępne w CBOSA). Odnosząc się do argumentacji Strony skarżącej należy wskazać, co następuje. Z uwagi na znaczny upływ czasu sam fakt zgromadzenia niektórych dokumentów związanych z postępowaniem, nie może być utożsamiany z zachowaniem pełnej dokumentacji. Sytuacja taka miałby miejsce, o ile zachowałyby się akta administracyjne sprawy w rozumieniu technicznoprawnym - konkretny zbiór wydzielonych i scalonych dokumentów, opatrzonych opisem lub numerem sprawy. Dodatkowo okoliczności sprawy musiałyby uprawdopodobnić kompletność zbioru dokumentów (np. numerowane strony lub inne okoliczności pozwalające wykluczyć ingerowanie w zawartość zgromadzonego pliku dokumentów - np. sposób ich przechowywania). Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie - gdzie chodzi o orzekanie w przedmiocie nieważności - w zgromadzonym materiale dowodowym (przedłożonym Sądowi) tego rodzaju przekonywającego dowodu nie ma, a Strona zainteresowana stwierdziła w toku postępowania, że nie wie czy wniosek był składany. W tym kontekście istotne znaczenie odgrywa okoliczność, iż rażące naruszenie prawa nie może być wyłącznie domniemane. Musi ono znajdować konkretne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym ((tak samo wyrok NSA o sygn. akt IV SA 1342/98 - dostępny w CBOSA )- dostępne w CBOSA). Wypada wskazać jednocześnie, że w sprawie nie mogłoby odgrywać kluczowego znaczenia ewentualne uchybienie procedurze, przy wydaniu decyzji z 1978 roku, polegające np. na ewentualnym braku potwierdzenia w protokole wniosku złożonego ustnie (podnoszone w skardze wymagania art. 58 i 64 K.p.a. w wersji na dzień orzekania). Tego rodzaju uchybienie organu nie mogłoby powodzić do zniweczenia ówcześnie wyrażonej woli strony. Mogłoby ono odgrywać określone znaczenie w kontekście wykazania kwalifikowanej wadliwości, o ile ujawniono by dowody wskazujące niezbicie, że przejęcie gospodarstwa było w istocie sprzeczne w wolą strony. W tym kontekście podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie mogą mieć znaczenia - jakoby właściciele przymuszeni byli do oddania nieruchomości pod groźbą utraty emerytury rolniczej. O ile utrata świadczeń emerytalnych była zwykłym (wynikającym z przepisów prawa) następstwem nie wyzbycia się gospodarstwa rolnego, oznaczałoby to, że w istocie wolą stron (po rozważeniu korzyści i strat) było oddanie gospodarstwa. O ile zaś wskazana groźba była bezprawna, a podnoszone okoliczności zostałyby potwierdzone, mogłoby to stanowić wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.), co wyklucza uwzględnienie tej samej okoliczności w kontekście stwierdzania nieważności (zasada niekonkurencyjności postępowań - patrz tak samo np. wyroki NSA: o sygn. akt I SA 636/87 opubl. ONSA z 1988 nr 1, poz. 45 i o sygn. akt II OSK 1494/08 dostępny w CBOSA). Odnosząc się do tez wyraźnych w judykaturze, co do skutków braku wniosku w przypadku przejęcia gospodarstwa za rentę lub spłaty pieniężne (patrz przytoczone w skardze orzeczenie) trzeba odnotować, co następuje. Skutki prawne, będące następstwem złożenia stosownego oświadczenia a następnie wydania konkretnej decyzji, są istotnie stosunkowo doniosłe (przeniesienie własności nieruchomości - tu w zamian za spłaty pieniężne). Stąd generalnie np. w obrocie cywilnoprawnym składane oświadczeń woli w tym zakresie, obwarowane jest (i generalnie były) obowiązkiem zachowania określonej formy (potrzeba sporządzenia aktu notarialnego). Jednakże analizowane regulacje ustawy z 1977 roku miały charakter regulacji szczególnych, w stosunku do zasad ogólnych. Z jednej strony stanowiły z pewnością element realizowanej przez ówczesne władze polityki nacjonalizacji bądź kolektywizacji rolnictwa, z drugiej jednak miały w istocie charakter rozwiązań socjalnych, dotyczących rolników w podeszłym wieku, niemających następców do pracy w gospodarstwie rolnym, gdy z powodów formalnych lub faktycznych nie mogli się gospodarstwa wyzbyć na warunkach korzystniejszych niż oferowało Państwo. Wobec wskazanego socjalnego wymiaru funkcjonujących regulacji, nie byłby uzasadniony szczególny rygoryzm, gdy chodzi o skutki nie zachowania określonych wymagań formalnych, o ile oczywiście - jak w przypadku przedmiotowej sprawy - brak oczywistych dowodów na działanie sprzeczne z wolą właściciela gospodarstwa. Poszukując właściwej wykładani terminu rażące naruszenie prawa w kontekście tego rodzaju spraw należy mieć na uwadze potrzebę zachowania stosownej równowagi pomiędzy - wynikającymi z konstytucyjnej zasady państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji R.P.) - wartościami zadośćuczynienia ewentualnie doznanej kiedyś krzywdzie i jednocześnie stabilności prawa. Sprawa w danym przypadku dotyczy zdarzeń sprzed ponad 30 lat, a brak jest dokumentów potwierdzających kwestionowanie ówcześnie orzeczenia przez zainteresowanych. Nie ujawniono też wiarygodnych okoliczności, które zamykały drogę do podjecie wówczas takich działań (inne niż mogące stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania). Nie byłaby uprawniona wobec tego ocena jakoby np. brak wniosku na piśmie, gdy generalnie w decyzji z 1978 roku wskazuje się na jego złożenie nie precyzując formy, skutkował nieważnością wydanego ówcześnie orzeczenia, jako rażąco naruszającego prawo. Ewentualne uchybienie nie stanowi bowiem o takiej wadliwości, której skutkiem byłby brak możliwości zaakceptowania pozostawienia danego rozstrzygnięcia w obiegu prawnym w państwie praworządnym (patrz podkreślana w doktrynie i judykaturze kluczowa przesłanka oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa a "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyroki NSA: o sygn. akt IV SA 881/97, V SA 870/98 i 876/99, - niepubl. oraz o sygn akt II OSK 544/05 - dostępne w CBOSA). Brak natomiast jak wskazano na wstępie jednoznacznych dowodów, że wniosku w ogóle nie złożono. W końcu powtórzyć wypada, w kontekście rozważania ewentualnego skutku nie potwierdzenie złożenia ustnego oświadczenia w wymaganej formie (protokół podpisany przez stronę), że przedmiotem postępowania obecnie nie jest - jak to mogłoby wynikać ze skargi - ustalenie, czy istniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa w 1978 roku np. w kontekście formalnoprawnym (np. czy zachowano wszystkie wymagane procedury w tym, co do wskazanej w K.p.a. formy wniosku), lecz ocena, czy orzekając ówcześnie w tym przedmiocie rażąco naruszono prawo. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.