I OSK 654/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Monika Nowicka del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Bieszczadzkiego Parku Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 351/12 w sprawie ze skargi Bieszczadzkiego Parku Narodowego na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 351/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Bieszczadzkiego Parku Narodowego na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], wydane w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego. Powyższy wyrok został wydany w następujących ustaleniach faktycznych i prawnych, poczynionych przez Sąd I instancji: Wójt Gminy Lutowiska, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], zatwierdził podział nieruchomości położonej w B., gmina L., oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...] i [...]. Rozpoznając sprawę, w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania Bieszczadzkiego Parku Narodowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego – z uwagi na brak przymiotu strony. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Następnie, Starosta Bieszczadzki, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], orzekł o wygaszeniu trwałego zarządu sprawowanego przez Bieszczadzki Park Narodowy w stosunku do zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w B., gmina L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...]ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Od decyzji tej Bieszczadzki Park Narodowy wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - do czasu rozstrzygnięcia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie podziału działki nr [...], zawisłej przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie pod sygnaturą akt II SA/Rz 656/11. Zdaniem odwołującego rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd miało bowiem prejudycjalny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W wyniku rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania, Wojewoda Podkarpacki, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...], odmówił jego uwzględnienia a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - po rozpatrzeniu zażalenia Bieszczadzkiego Parku Narodowego z/s w Ustrzykach Dolnych - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem organów, zatwierdzenie podziału nieruchomości nie stanowiło bowiem zagadnienia wstępnego w postępowaniu, dotyczącym wygaszenia w stosunku do niej prawa trwałego zarządu. Ponadto, decyzja Wójta Gminy Lutowiska z dnia [...] marca 2011 r., zatwierdzająca podział m. in. działki nr [...], na skutek umorzenia postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (decyzja z dnia [...] maja 2011 r.), stała się ostateczna. Stanowiła ona podstawę zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast fakt wniesienia przez Bieszczadzki Park Narodowy skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. nie stanowił, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zagadnienia wstępnego, tym bardziej, że Sąd nie wstrzymał wykonania decyzji podziałowej. Wskazano, że zawieszenie postępowania na w/w podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Powyższe oznaczało zatem, że zawiesić można tylko toczące się postępowanie, która to sytuacja w tym przypadku nie zachodziła. Na wyżej przedstawione postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r., Bieszczadzki Park Narodowy z/s w Ustrzykach Dolnych wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144, art. 7, 6 i 15 K.p.a. Ponadto, zarzucono również naruszenie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Rz 656/11) wstrzymano wykonanie decyzji o podziale nieruchomości, w stosunku do której prowadzone było postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaszenia trwałego zarządu, a postępowanie to było podstawą dla wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, które zostało negatywnie rozstrzygnięte zaskarżonym postanowieniem. Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwaną dalej: P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie nie naruszało przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i podzielił stanowisko oraz argumentację organów obu instancji, że wniosek, dotyczący zawieszenia postępowania odwoławczego, w sytuacji, gdy to postępowanie odwoławcze już się nie toczyło, gdyż zostało zakończone wydaniem decyzji przez organ II instancji – był bezprzedmiotowy. Wobec tego organ powinien umorzyć postępowanie dotyczące zawieszenia postępowania odwoławczego – zgodnie z treścią art. 105 §1 K.p.a. Sąd nie uchylił jednak zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze fakt, że wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego, miało dla skarżącego praktycznie taki sam skutek jak wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Ponowne rozpatrywanie sprawy byłoby przy tym niecelowe z punktu widzenia ekonomii postępowania i kosztów, jakie to postępowanie generuje. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Bieszczadzki Park Narodowy zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w przypadku istnienia przesłanek ku temu, przy błędnej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4) K.p.a. - polegające na przyjęciu, iż: a) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego oraz postanowienie utrzymujące je w mocy, nie naruszało przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu, podczas, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4) K.p.a. mającym wpływ na wynik postępowania, albowiem w niniejszej sprawie istniało zagadnienie wstępne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy głównej oraz uzasadniające zawieszenie tego postępowania, a to rozstrzygnięcie przez Wójta Gminy Lutowiska sprawy zatwierdzenia podziału działki nr [...], w wyniku którego powstała działka [...], wobec której w postępowaniu głównym miał zostać wygaszony zarząd skarżącego, b) ostateczne zakończenie postępowania głównego bez uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii istnienia zagadnienia wstępnego nie stanowi naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji uniemożliwiło organowi II instancji merytoryczne rozstrzygnięcie, czy w sprawie istniało zagadnienie wstępne z uwagi na niespełnienie przesłanki zawieszenia postępowania wymagającej istnienie sprawy "w toku", a następnie uniemożliwiło rzeczywiste zweryfikowanie prawidłowości załatwienia sprawy wpadkowej, co jest tym bardziej istotne, że ostateczne rozstrzygnięcie sprawy zawieszenia postępowania warunkuje dopuszczalność prowadzenia postępowania głównego, c) wobec zakończenia postępowania głównego postanowienie o zawieszeniu tego postępowania stało się bezprzedmiotowe, a tym samym uchylenie się od merytorycznej weryfikacji zasadności odmowy zawieszenia, a poprzez to przyjęcie, iż postanowienie odnosi swój skutek wyłącznie do czasu wydania decyzji przez organ odwoławczy, mającej przymiot decyzji ostatecznej, 2) art. 15 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez usankcjonowanie braku zbadania w postępowaniu zażaleniowym wszystkich przesłanek zawieszenia postępowania oraz przyczyn, dla których jedna z tych przesłanek, a to dotycząca zawisłości sprawy, nie została spełniona na etapie postępowania odwoławczego, podczas gdy w toku postępowania pierwszoinstancyjnego jej istnienie nie budziło wątpliwości, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art. 3 § 1 w zw. z P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wskutek dokonania ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu nie naruszało przepisów prawa, a w związku z tym bezpodstawne przyjęcie zasadności odmowy zawieszenia postępowania, a obraza powyższych przepisów doprowadziła w istocie do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji, co faktycznie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz prawo strony do skutecznego zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, a powyższe ocenić należy jako uchybienie mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że organ II instancji nie rozpoznał merytorycznie zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania, lecz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Podkarpackiego odmawiające zawieszenia postępowania, argumentując to jedynie faktem merytorycznego zakończenia postępowania głównego, co oznaczało, że ani Sąd, ani organ odwoławczy, nie badał zasadności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Akcentowano, że w sprawie doszło do zakończenia postępowania głównego przed zakończeniem postępowania o zawieszenie postępowania (incydentalnego), co z pewnością wpłynęło na wynik sprawy. Bezspornym też było, iż niedopuszczalne było wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego prawomocnego rozpatrzenia żądania zawieszenia postępowania głównego. Autor skargi kasacyjnej zwracał uwagę, iż naruszenie prawa przez Wojewodę, zatamowało Ministrowi Transportu kontrolę postanowienia tegoż samego Wojewody. Tym samym organ, który miał być kontrolowany w toku instancji w przedmiocie wydanego postanowienia i jego zgodności z literą prawa, sam swoim działaniem, a do tego działaniem sprzecznym z prawem, zatamował właśnie to wszczęte postępowanie kontrolne. Ponadto, zaskarżony wyrok idzie jeszcze dalej, gdyż tak jak organ odwoławczy tłumaczy usankcjonowanie zaskarżonego postanowienia Wojewody, wydaniem przez tegoż Wojewodę decyzji pozostającej w sprzeczności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w miejsce uwzględnienia skargi, wobec oczywistego naruszenia przepisów postępowania, uznał tę decyzję za zgodną z przepisami prawa. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, które oparto na przepisach: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 15 K.p.a. Z zarzutami tymi nie można się jednak zgodzić. Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie miała chronologia zaistniałych wydarzeń. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Starosta Bieszczadzki, decyzją nr [...], orzekł o wygaszeniu trwałego zarządu sprawowanego przez Bieszczadzki Park Narodowy w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w B., gmina L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha. Od powyższej decyzji Bieszczadzki Park Narodowy, pismem z dnia 1 września 2011 r., wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W dniu [...] października 2011 r. Wojewoda Podkarpacki, postanowieniem nr [...], odmówił uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania a decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. - utrzymał w mocy decyzję Starosty. Następnie, działając na skutek zażalenia Bieszczadzkiego Parku Narodowego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie zawieszenia postępowania. Godzi się w tym miejscu również zauważyć, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Rz 223/12) została oddalona skarga Bieszczadzkiego Parku Narodowego, wniesiona na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2011 r. o wygaszeniu trwałego zarządu w stosunku m. in. do spornej działki nr [...]. W związku z powyższym, choć należy zgodzić się ze skarżącym, że postępowanie, wywołane wnioskiem o zawieszenie postępowania, ma charakter incydentalny w stosunku do postępowania administracyjnego, w którym taki wniosek został wniesiony, to jednak w sytuacji, w której postępowanie główne zostanie zakończone przed ostatecznym zweryfikowaniem rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu incydentalnym, badanie zasadności takiego wniosku staje się już bezprzedmiotowe. W takim przypadku trzeba przyjąć, że kwestia, której dotyczyło postępowanie incydentalne, została zbadana w postępowaniu głównym. Trafnie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że skoro decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Podkarpacki orzekł w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu Bieszczadzkiego Parku Narodowego w stosunku do działki nr [...], to Minister nie mógł uwzględnić odwołania żalącego się od postanowienia incydentalnego wydanego w tym postępowaniu. Zasadniczy przedmiot sprawy był już bowiem ostatecznie rozstrzygnięty. Zgodzić się również wypada z Sądem pierwszej instancji, że okoliczność, iż zaskarżone postanowienie nie orzekało o umorzeniu postępowania incydentalnego, nie stanowiło – w realiach rozpoznawanej sprawy - uchybienia istotnego. Podkreślenia także wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w dniu 22 listopada 2012 r. zaś prawomocny obecnie (wyrokiem NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2694/12 oddalono skargę kasacyjną Bieszczadzkiego Parku Narodowego) wyrok oddalający skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego o wygaszeniu trwałego zarządu (a więc decyzję kończącą postępowanie główne) Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie wydał wcześniej bo w dniu 20 czerwca 2012 r. Wyrok ten, z uwagi na obowiązek zbadania sprawy pod względem wszechstronnym, obejmował również kontrolę dotyczącą przedmiotowej kwestii incydentalnej. Z tych względów, nie można było zasadnie zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, co skutkowało przyjęciem jej przez Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnioną i wydaniem orzeczenia – na zasadzie art. 184 P.p.s.a.