II SA/Lu 790/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. W., K. W., B. W., T. W., G. W. i J. K. – M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W., K. W., B. W., T. W., J. K.-P., G. W. i E. C. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego z usługami w parterze (kancelaria prawna) na działce nr ewid. a/2, położonej przy ul. W. [...] w [...]. oraz na działce nr ewid. b (pas drogowy) – utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku Z. B., powołaną wyżej decyzją ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W decyzji organ podkreślił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykazała dopuszczalność realizacji i inwestycji, zgodnie z warunkami określonymi w tejże decyzji. Projektowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych i spełnia warunki określone w tych przepisach, gdyż w obszarze poddanym analizie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzając, że ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja nie godzi w zastany stan zabudowy i zagospodarowania, a decyzja organu pierwszej instancji w pkt 3 lit. g sentencji zabezpiecza komunikację działek nr ewid. a/1 i nr ewid. a/4 z drogą publiczną poprzez ustanowioną służebność przejazdu i przechodu, odpowiednio zapisaną. Zarzuty odwołujących się dotyczące niebezpieczeństwa naruszenia konstrukcji ich budynku w trakcie budowy planowanej inwestycji, a także nieposiadania przez inwestora zgody właścicieli sąsiednich działek na realizację inwestycji w granicy działek, są przedwczesne. Kwestie te nie są bowiem rozstrzygane przez organy administracji orzekające o ustalaniu warunków zabudowy, lecz przez organy architektoniczno-budowlane rozstrzygające o pozwoleniu na budowę. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyli M. W., K. W., B. W., T. W., G. W. i J. K.-P., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Decyzjom tym skarżący zarzucili naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r., nr [...], ustalającą Z. B. warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego z usługami w parterze (kancelaria prawna) na działce nr ewid. a/2, położonej przy ul. W. [...] w [...] oraz na działce nr ewid. b (pas drogowy). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej "ustawą", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W przepisie tym ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 508-509). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako: "rozporządzenie". W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 1 – 4). Stosownie do § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 1 i 2). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w świetle § 7 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8). Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, jak zasadnie stwierdziło Kolegium, spełnia wymogi określone w powołanych przepisach rozporządzenia. Z treści tej analizy wynika, że działka nr ewid. a/2, przy ul. W. [...] w [...], znajduje się w terenie gęstej zabudowy śródmiejskiej, która w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego położona była w obszarze oznaczonym symbolem "[...]" przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Z analizy wynika również, że znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna występuje wraz z uzupełniającą funkcją usługową. Przedmiotowa inwestycja obejmująca realizację budynku mieszkalnego z usługami w parterze, wbrew zarzutom skarżących, odpowiada istniejącej w sąsiedztwie funkcji zabudowy, stanowiąc jej harmonijną kontynuację. Ponadto w analizie urbanistycznej określone zostały szczegółowo wszystkie konieczne parametry projektowanego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W świetle zapisów tej analizy planowany przez inwestora budynek mieszkalno-usługowy odpowiada charakterystyce urbanistycznej, gdyż stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu na działkach położonych w obszarze analizowanym. Projektowany budynek odpowiada także charakterystyce architektonicznej w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zabudowy już istniejącej. W szczególności, co poza analiza potwierdza również pkt 3 lit. d sentencji decyzji organu pierwszej instancji, wysokość projektowanego budynku została określona "z utrzymaniem górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie nieprzekraczającym wysokości fasady budynku usytuowanego na działce nr ewid. a/3". Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżących. Wskazać należy, iż działka nr ewid. a/2, której dotyczy wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, powstała z podziału dawnej działki ewidencyjnej o numerze 46, w wyniku zniesienia współwłasności tejże nieruchomości dokonanego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 14 listopada 1994 r. (k. 62 akt adm. I inst.). Niezależnie więc od okoliczności, na które powołują się skarżący, w jakich to działka nr ewid. a/2 została podzielona, z chwilą geodezyjnego podziału zyskała ona samodzielny byt prawny. Zmieniali się również właściciele tejże działki. Oznacza to, że skarżący nie mogą obecnie skutecznie powoływać się na pochodzące z daty podziału nieruchomości uzgodnienia co do sposobu zabudowy aktualnej działki nr ewid. a/2. Ustaleń takich nie mogły zatem brać pod uwagę organy administracji orzekające w sprawie. Rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla niezabudowanej działki organy administracji nie są uprawnione do interpretowania zasady dobrego sąsiedztwa w sposób rozszerzający, wykraczający poza rozumienie tej zasady w przepisach ustawy. Takiej zaś rozszerzającej interpretacji wspomnianej zasady domagali się w istocie skarżący, podnosząc kwestie: usytuowania okien w położonej w granicy działki ścianie budynku, ograniczenia terenów zielonych, a także hałasu, którego źródłem będą pojazdy wjeżdżające na teren projektowanej inwestycji. Zauważyć przy tym należy, że zaskarżona decyzja zawiera ustalenia co do zachowania służebności przejazdu i przechodu do działki skarżących po działce, której dotyczy wniosek inwestora, a nie odwrotnie. Decyzja ta uwzględnia również zmodyfikowany wniosek inwestora, który odstąpił od pierwotnej koncepcji zabudowy działki nr ewid. a/2, polegającej na realizacji budynku zbliźniaczonego z budynkiem skarżących (co stanowiłoby kontynuację występującej w obszarze analizowanym zwartej linii zabudowy), albowiem wymagałoby to likwidacji otworów okiennych usytuowanych w ścianie budynku skarżących, położonej w granicy działki. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż wykładnia systemowa powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazuje organom administracji (oraz Sądowi) stosującym ten przepis uwzględniać zwłaszcza uregulowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W świetle tego przepisu, każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to tyle, że uprawniony do nieruchomości może ją zagospodarować dowolnie, w zakresie obowiązującego prawa (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne..., s. 512; por. przykładowo: wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2006 r., II OSK 1440/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 1b, z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 6a/06, LEX nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r. II OSK 997/06, LEX nr 355295). Prawidłowo stwierdziły również organy, iż inwestor spełnił pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Organy administracji, zgodnie z art. art. 7, 77 i 80 K.p.a., ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonana przez nie ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skarżących, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący nie wskazali w jaki sposób, ich zdaniem, organy administracji naruszyły zasadę budzenia zaufania (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę wyjaśnienia zasadności przesłanek (art. 11 K.p.a.), zaś Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.