VII SA/Wa 612/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania [...] [...] Sp. z o.o. – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. ([...]) wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania tablicy reklamowej na działce ew. nr [...]przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że zgłoszony nośnik reklamowy ze względu na wielkość i sposób montażu wymaga pozwolenia na budowę. Podał, że zgłoszenie dotyczy budowy wolnostojącej tablicy reklamowej o wym. 3,4 x 12,4 m, posadowionej na 12 m słupie stalowanym kotwionym do betonowej stopy fundamentowej o wym. 3,5 x 3,5 m x 1,25 m. Wskazał następnie, że w art. 29-31 ustawy przewidziano wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Jest to katalog zamknięty i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Przytoczył art. 30 ust. 6 ustawy podnosząc, że wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody na realizację inwestycji. Wyjaśnił, że ustawa przewiduje dwa odrębne powody wniesienia sprzeciwu. Pierwszym (art. 30 ust. 2) jest niedopełnienie w terminie obowiązku uzupełnienia dokumentów nałożonych postanowieniem. Drugim (art. 30 ust. 6) stwierdzenie że realizacja zamierzenia na podstawie zgłoszenia jest niedopuszczalna. Według organu, o tym czy obiekt jest trwale związane z gruntem, nie świadczy sposób zagłębienia go w gruncie, czy posadowienia na gruncie, ani technika wykonania, ale masa jego całkowita i rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Organ podał, że zgłoszenie przewiduje realizację ww. wolnostojącej tablicy reklamowej posadowionej na słupie stalowanym, kotwionym do stopy fundamentowej. Wysokość od poziomu gruntu spod planszy wynosi 6 m. Wielkość urządzenia i konstrukcja świadczy o tym, że jest to trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe a więc budowla wymieniona w art. 3 pkt 3 ustawy. Jest to konstrukcja na tyle trwała i związana z gruntem, że uniemożliwia przesunięcie w inne miejsce, czy zniszczenie siłami przyrody. Taka inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. Nie chodzi zatem o instalowanie urządzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Na poparcie swego stanowiska organ przytoczył obszernie orzecznictwo NSA. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ stwierdził, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] [...] Sp. z o.o. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazała, że organ rozpatrywał odwołanie na podstawie innej sprawy lub innej dokumentacji, skoro stwierdził, że zgłoszenia dokonano 5 i 6.09. 2011 r., podczas gdy skarżąca wniosła je 18 sierpnia 2011 r. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odnośnie trwałego związania obiektu z gruntem. Podała, że pogląd ten dotyczy sytuacji, w której organ uzna że jeżeli masa całkowita i rozmiary urządzenia wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa, to może wnieść sprzeciw i nakazać uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazała, że art. 3 pkt 3 ustawy nie łączy pojęcia trwałości związania z gruntem z wielkością lub masą obiektu. Skarżąca przytoczyła art. 28 ust. 1 ustawy i wskazała, że w art. 29 i 31 ustawy ustawodawca jednoznacznie określił roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Podniosła, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (...). Dodała, że w ww. przepisie instalowanie tablic i urządzeń reklamowych stanowi roboty budowlane. Ustawodawca definiując w art. 3 pkt 7 roboty budowlane nie wymienia "instalowania", ale nie budzi wątpliwości, że instalowanie jest wykonywaniem robót budowlanych. Roboty budowlane polegające na instalowaniu nie są tożsame z robotami budowlanymi polegającymi na budowie, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Strona przedstawiła jak kształtowało się orzecznictwo NSA podkreślając, że ostatecznie prezentuje się stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Orzeczenia te spowodowały, że organy przestały analizować sprawę, zaczęły orzekać zgodnie z orzecznictwem. Jedynym uwzględnianym czynnikiem jest wielkość urządzenia choć żaden przepis ustawy nie odnosi się do tego czynnika. Podkreśliła, ż betonową podstawę urządzenia ustawia się na przygotowanej utwardzonej powierzchni. Projektant dopuszcza różny sposób przygotowania. Zgłoszenie dotyczyło jedynie instalacji urządzenia. reklamowego. Zdaniem strony budowa polega na prowadzeniu robót budowlanych w celu wybudowania obiektu budowlanego - urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy. Natomiast instalacja obejmuje roboty mające na celu powstanie urządzenia reklamowego nie będącego budowlą, a więc urządzenia nie związanego trwale z gruntem. W odniesieniu do urządzeń muszą być zatem wykonane roboty budowlane polegające na doprowadzeniu do trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem, gdyż to jest cechą budowli. Natomiast przy instalacji nie występuje wykonywanie robót budowlanych w celu trwałego związania urządzenia z gruntem. Nie jest zatem zgodny z prawem pogląd, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Obciążeniowe działanie stopy fundamentowej wynika z siły grawitacji, a z analizy ww. przepisów wynika, że trwałe związanie z gruntem, ma powstawać w wyniku robót budowlanych (ten zakres robót budowlanych, różni budowę od instalacji). Działanie siły grawitacji nie jest wykonaniem robót budowlanych. Zgodnie z ustawą związanie z gruntem ma mieć charakter trwały, a siła grawitacji takiego charakteru niema, gdyż maleje wraz ze wzrostem odległości od środka Ziemi (dążąc do zera) oraz z uwagi na fakt możliwości jej neutralizowania poprzez przystawienie do danego obiektu takiej samej siły o odwrotnym wektorze od siły grawitacji. Przy uwzględnieniu definicji z art. 3 pkt 6 ustawy to związanie trwałe z gruntem ma nastąpić w konkretnym miejscu, a siła grawitacji działa teoretycznie wszędzie, co powoduje, że podstawa betonowa postawiona obok miejsca, w którym ma być instalowana, już jest trwale związana z gruntem, aby w docelowym miejscu znów związać się trwale z gruntem. Zakres i ilość wykonanych robót budowlanych jest ten sam w obu wypadkach, a stosując wykładnię NSA, na które powołują się organy, mamy do czynienia z innym rodzajem robót, w pierwszym przypadku z instalacją, a w drugim z budową. Art. 28 i art. 29 ustawy wskazują, że istnieje różnica w zakresie i charakterze robót budowlanych prowadzonych przy budowie i przy instalacji. Te same czynności nie mogą być kwalifikowane odmiennie, tylko z uwagi na miejsce ustawienia urządzenia reklamowego (obiekt budowlany lub grunt), gdyż przepisy prawa nie formułują takiego rozróżnienia. Co oznacza, że nie waga decyduje czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, ale zakres i charakter robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do trwałego związania z gruntem. Zdaniem strony ustawa nie pozwala na przyjęcie wykładni NSA, że o trwałości związania z gruntem decyduje cecha trwałości posadowienia wynikająca z wielkość lub wagi urządzenia reklamowego. Skarżąca powołała art. 3 pkt 5 ustawy, wskazując, że obiekty w nim wymienione mogą być trwale połączone z gruntem, co potwierdza, że o trwałym połączeniu z gruntem nie decydują rozmiary czy waga obiektu, ale sposób związania (zespolenia) z gruntem. Wskazała również na zmianę art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z 1997r. podkreślając, że przepis dotyczy obecnie wszystkich urządzeń reklamowych, w tym instalowanych na gruncie. Zgłoszone rządzenie, mimo dużej masy podstawy nie jest skomplikowane technicznie. Z tego względu ustawodawca uznał, że wykonanie takiego urządzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdziła, że orzecznictwo, wbrew stanowisku organu, wcale nie jest jednolite i powołała orzeczenia NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., II OSK 931/05, (LEX nr 266955) i z dnia 25 marca 2011 r. OSK 551/10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają bowiem przepisom prawa. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] sierpnia 2011r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania opisanego wyżej urządzenia reklamowego wobec przyjęcia, że wymaga ono wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na względzie argumentację przedstawioną w skardze, negującą powołane przez organy architektoniczno - budowlane stanowisko prezentowane w orzecznictwie, przede wszystkim wskazać należy, że w orzecznictwie zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego istniały rozbieżności w zakresie tego, czy, a jeśli tak to jakie i w jakich sytuacjach urządzenia reklamowe podlegają reżimowi pozwolenia na budowę. Ostatecznie został zaakceptowany pogląd, zgodnie z którym należy rozróżnić co najmniej dwa rodzaje reklam i urządzeń reklamowych, z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Tak jak słusznie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które inwestor winien uzyskać pozwolenie budowlane, jako że są to obiekty budowlane nie wymienione w art. 29-31 ustawy i na co wskazuje art. 28 ust. 1 ustawy. Do drugiej grupy, wymagającej jedynie zgłoszenia zalicza się tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, jak również te wolnostojące, ale niezwiązane trwale z gruntem - art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2009 r. II OSK 1361/08, z dnia 3 września 2009 r. II OSK 1331/08, z dnia 25 sierpnia 2009 r. II OSK1293/08). W okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości Sądu, wbrew obszernej argumentacji przedstawionej w skardze, że realizacja inwestycji objętej zgłoszeniem wymagała pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika bowiem, że inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącej tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 3,4 x 12,4 m, posadowionej na słupie stalowym kotwionym do prefabrykowanej betonowej, zbrojonej prętami stopy fundamentowej o wymiarach 3,5 x 3,5 m x 1,25 m. Wysokość urządzenia od poziomu gruntu do dolnej krawędzi planszy wynosi 6 m. Tym samym, uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko, stwierdzić należy, że zgłoszona inwestycja jest konstrukcją trwale związaną z gruntem, a więc budowlą wymienioną w art. 3 pkt 3 ustawy. Jej realizacja dotyczy wykonania robót budowlanych będących budową, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy, a nie instalacją wymienioną w art. 29 ust 2 pkt 6 ustawy, jak wywodziła skarżąca. Umieszczenie słupa stalowego oraz części ekspozycyjnej w betonowej podstawie o wyżej przytoczonych rozmiarach, dodatkowo zbrojonej prętami nie różni się od takiej samej konstrukcji, która mogłaby być częściowo zagłębiona w gruncie. W obu bowiem przypadkach zastosowana technologia, materiały i sposób wykonania części urządzenia reklamowego są praktycznie identyczne. Dlatego też nie można było przyjąć, że zgłoszenie dotyczyło "instalacji" urządzenia reklamowego. Okoliczność, że sporny obiekt jest przestawny a stopa fundamentowa ustawiana powierzchniowo nie oznacza, że nie jest on trwale związany z gruntem. Przy istniejących obecnie możliwościach technicznych sposób wykonania fundamentu może być zróżnicowany. Stopa fundamentowa opisanej wielkości, przekazuje bowiem na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, zapewniając trwałe związanie konstrukcji. Do zgłoszonego w dniu 18 sierpnia 2011r. zamierzenia budowlanego, jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, prawidłowo zatem wniesiono sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Podobnie należało ocenić podnoszone w skardze zarzuty odnośnie błędnego wskazania przez organ odwoławczy daty złożenia przedmiotowego zgłoszenia. Pozostawały one bowiem bez wpływu na rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).