II OSK 1361/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 4 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 445/08 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru montażu tablicy reklamowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] Spółka Akcyjna w P. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 445/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru montażu tablicy reklamowej – uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w P. przy ul. [...], od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006r., Nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem (jednostronne urządzenie reklamowe) o wymiarach 3,7 x 2,7 m o łącznej powierzchni 9,99 m2 na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] przed skrzyżowaniem z ulicą [...] w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż roboty budowlane związane z budową obiektu, będącego przedmiotem zgłoszenia dokonanego w dniu [...] kwietnia 2006 r., objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego wielkość projektowanego urządzenia reklamowego, jego masa całkowita jak i osadzenie na gruncie (wolnostojące, trwale związane z gruntem, fundament nawierzchniowy o wymiarach 3,0 x 2,2 x 0,20 m, fundament zagłębiony 3,0 x 2,2 x 0,20 m oraz fundament głęboki 2,2 x 1,8 x 0,30 m składające się z konstrukcji nośnej oraz zainstalowanej na niej tablicy reklamowej o wymiarach 3,7 x 2,7 m.) świadczą o tym, że zgłoszona inwestycja jest budowlą o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego tj. wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym. Wojewoda Mazowiecki stwierdził ponadto, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego stanowiący podstawę prawną zgłoszenia nie ma zastosowania, gdyż dotyczy instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach, a nie budowy samodzielnej konstrukcji (budowli) na własnym fundamencie. Organ przyznał również, iż od dnia dokonanego zgłoszenia do dnia doręczenia stronie decyzji wnoszącej sprzeciw upłynęło ponad 30 dni, lecz nie stanowi to podstawy do legalizacji zgłoszonej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na powyższą decyzję podzielił stanowisko skarżącej spółki dotyczące błędnego uznania przez organ, że istnieje podstawa do wniesienia sprzeciwu z uwagi na to, że wykonanie zgłoszonych robót budowlanych nie jest instalacją urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji zgłoszony przez inwestora zamiar instalacji tablicy reklamowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wykonywanie robót, określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6, wymaga jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego można uznać za budowle, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. W związku z tym Sąd I instancji nie podzielił poglądu prawnego wyrażonego w zaskarżonej decyzji o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla urządzenia reklamowego, zgłoszonego przez [...] S.A. w P. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego Sąd I instancji uznał go za nieuzasadniony, bowiem termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do wydania decyzji. Jest terminem dla organu aby wniósł sprzeciw. Nie jest to termin dla strony ani dla doręczyciela. Wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego należy rozumieć zdaniem Sądu I instancji jako sporządzenie i wysłanie decyzji przez organ, nie można utożsamiać tego terminu z doręczeniem decyzji o wniesieniu sprzeciwu albowiem od chwili wysłania pisma organ traci wpływ na dalsze losy pisma. Zatem nie można w ocenie Sądu wymagać od organu aby wniesienie decyzji o sprzeciwie obejmowało zarówno działania organu jak i działania, np. poczty polskiej oraz stron, które również mogą wpływać na losy pisma. W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] została złożona w polskiej placówce pocztowej przed dniem [...] kwietnia 2006 r., gdyż jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru w tym dniu została ona awizowana co w odniesieniu do daty wniesienia zgłoszenia ([...] kwietnia 2006r.) oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że sprzeciw został zgłoszony w ustawowym 30 - dniowym terminie, określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; ewentualnie, przy stwierdzeniu przez Sąd przesłanek z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi [...] S.A. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo strona skarżąca wniosła o rozważenie możliwości zwrócenia się w trybie art. 187 wyżej wymienionej ustawy o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, po uprzednim odroczeniu rozpoznania sprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: - naruszanie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, przyjmującą, że do wszystkich tablic reklamowych należy go stosować, bez względu na ich wymiary i sposób posadowienia w gruncie; - naruszenie przepisu art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, uznającą budowę budowli, jaką jest wolnostojąca tablica reklamowa, za wykonywanie robót budowlanych polegających jedynie na "instalacji" budowli; - naruszenie przepisu art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez nałożenie na organy obowiązku "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jako przesłanki jego zastosowania, zamiast "uprawdopodobnienia" takiego stanu; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: - naruszenie przepisu art. 133 § 1 ww. ustawy poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będących przedmiotem skargi; - naruszenie przepisu art. 141 § 4 ww. ustawy poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazówek nie mających pokrycia w materiale dowodowym, a tym samym sprzecznych z ustaleniami organów W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż interpretacja art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest niezgodna z literalnym brzmieniem przepisu jak również z powszechnym rozumieniem terminu "instalacja", stoi też w sprzeczności z wykładnią funkcjonalną tego przepisu. Zdaniem skarżącego funkcją zmienionego art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, jest zwolnienie z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę jedynie takich urządzeń reklamowych, które mogą być instalowane na istniejących obiektach (nie są wolnostojące), bądź są nietrwale związane z gruntem - przemawia za tym pozostawienie w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego opisu wolnostojącego urządzenia reklamowego jako budowli. W ocenie skarżącego nie można przyjąć, że budowa każdego urządzenia reklamowego, nawet 10 czy 20 metrowego masztu trwale związanego z gruntem i montaż na nim reklamy o znacznych wymiarach jest zawsze równoznaczne z instalacją, o której mowa w rzeczonym art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Względy bezpieczeństwa, a co za tym idzie wykładnia celowościowa, przemawiają za tym, aby nie stosować w tego rodzaju sprawach automatycznie zaniechania uzyskania pozwolenia, lecz uwzględniać wskazane powyżej parametry obiektu, jako przesłanki wyboru trybu postępowania. W ocenie pełnomocnika Wojewody Mazowieckiego w przedmiotowej sprawie nie można mówić o instalacji, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji - budowli posadowionej na własnym fundamencie (fundament nawierzchniowy o wymiarach 3 x 2,2 x 0,2 m, fundament zagłębiony 3 x 2,2, x 0,2 m oraz fundament głęboki 2,2 x 1,8 x 0,3 m), której opis i cechy charakterystyczne wskazują jednoznacznie, iż jest to budowla wskazana w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc budowla nie zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem składającego skargę kasacyjną, Sąd naruszył też przepis art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, pośrednio nakazując organowi "udowodnienie" wystąpienia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jako przesłanki nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący organ powołał się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na odmienne od wskazanego w zaskarżonym wyroku orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - tj. wyrok NSA z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt OSK 931/05 oraz wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, w których to wyrokach Sąd wyraził w ocenie skarżącego kasacyjnie poglądy i argumenty zbliżone do podnoszonych w niniejszej skardze, co zdaniem autora skargi kasacyjnej świadczy o istnieniu poważnych rozbieżności w poglądach orzecznictwa administracyjnego w kwestii będącej przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną pełnomocnik [...] S.A. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną uznać należy za uzasadnioną. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W świetle powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo budowlane możemy mówić o co najmniej dwu rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego (tablica reklamowa o wymiarach 3,7 x 2,7 m., fundament nawierzchniowy o wymiarach 3,0 x 2,2 x 0,20 m, fundament zagłębiony 3,0 x 2,2 x 0,20 m oraz fundament głęboki 2,2 x 1,8 x 0,30 m składające się z konstrukcji nośnej oraz zainstalowanej na niej tablicy reklamowej) jak i sposób osadzenia w gruncie świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Sposób połączenia z gruntem, technika, czy technologia z tym związana, nie mogą świadczyć o tym, czy jest to w rozumieniu ustawy trwałe, czy też nie trwałe połączenie z gruntem, bowiem zgodnie z tą logiką, można by osadzić na gruncie i niewielki dom jednorodzinny, czy też inny obiekt, ale nie świadczyłoby to o charakterze tego obiektu. Nie można również wymiennie w zależności od potrzeb, używać terminów instalowanie i budowa, bowiem każdy z nich ma w języku polskim swoje przeznaczenie. Poza tym użycie ich w ustawie - Prawo budowane jest uzasadnione pewnym ich określonym rozumieniem, wystarczy wskazać na przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 gdzie mowa jest o instalowaniu na obiektach budowlanych. Użyty w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 zwrot "instalowanie", nie występuje w definicjach legalnych budowy i robót budowlanych, zamieszczonych w pkt 6 i 7 art. 3 Prawa budowlanego, jednak użycie jego w kontekście ww. przepisów wskazuje, iż odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu (urządzeń, krat) na obiektach budowlanych. Kwalifikacja prawna tego z jakim rodzajem (typem) urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno-budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i wniesienia sprzeciwu. Gdyby ustawodawca chciał zwolnić z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, to zamieściłby stosowne postanowienie o tym w art. 29 ust.1 Prawa budowlanego, a nie w ust. 2 tego przepisu. O tym zaś, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, niepubl.). Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 w zakresie w którym, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych wymagają zgłoszenia, ma zastosowanie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i do wolnostojących nie związanych trwale z gruntem (stojących na gruncie). Nie można również zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że ustawodawca nie uzależnił w żaden sposób wymogu uzyskania pozwolenia na budowę urządzeń reklamowych od ich wielkości, konstrukcji, czy też sposobu związania z gruntem. Jeżeli nawet ta zależność nie wynika wprost z ustawy, to wynika ona z jej logiki zgodnie z którą, ustawodawca niektóre obiekty budowlane poddał wymogami uzyskania pozwolenia na budowę a inne obowiązkami zgłoszenia. O tym, jaki jest charakter obiektu, konstrukcja, stopień zaawansowania technologii itd. decyduje to, co wynika z projektu budowlanego, czy też projektu technicznego urządzenia. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dany obiekt (urządzenie reklamowe) wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę również przepis art. 5 Prawa budowlanego w świetle którego, nie jest obojętna jego wielkość i cechy konstrukcyjne. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaś o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r. II OSK 923/05, niepubl.; wyrok NSA z 28 czerwca 2006 r. II OSK 931/05, niepubl.; wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. II OSK 1329/05, niepubl.; wyrok NSA z 25 maja 2007 r. II OSK 1509/06 niepubl.; wyrok NSA z 25 maja 2007 r. II OSK 754/06, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 września 2009 r. II OSK 1331/08. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r. II OSK 1293/08). W związku z powyższym uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego uznać należy, iż jest on pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji nałożył na organy obowiązek "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia zamiast "uprawdopodobnienia" takiego stanu. Rozważania Sądu w tym zakresie odnoszą się do uzasadnienia przez organ przyczyn zastosowania niniejszego przepisu, co nie jest tożsame z nałożeniem obowiązku "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.