II SA/Op 342/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 28 marca 2012 r., Nr XIII.89.2012 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 28 marca 2012 r., Nr XIII.89.2012, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Chrząstowice, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej ustawą lokalową. Organ wskazał, że w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy lokalowej, w punktach 1-7, określono elementy, które powinna zawierać zaskarżona uchwała. Przy czym wskazane w tym przepisie elementy stanowią katalog otwarty, na co wskazuje wyrażenie "w szczególności". Wojewoda podkreślił, że są to elementy obligatoryjne, do określenia których rada gminy została obowiązana podejmując uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W ocenie Wojewody, dla ważności zaskarżonej uchwały rady gminy konieczne jest uregulowanie w niej wszystkich kwestii, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy lokalowej. Tymczasem w kwestionowanej uchwale nie określono wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu oraz warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Wojewoda stwierdził, że brak wskazanych elementów powoduje przyjęcie przez Radę regulacji częściowej (niepełnej), co stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Poza powyższym, organ nadzoru uznał za naruszającą prawo w sposób istotny regulację § 6 ust. 1 uchwały w części dotyczącej wymogu zamieszkiwania na stale na terenie Gminy od minimum 5 lat dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W tym zakresie dowodził, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że dla przyjęcia danej osoby za mieszkańca danej gminy nie ma znaczenia upływ 5-letniego okresu zamieszkiwania. Mieszkańcem gminy jest każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy. Ustawodawca nie zakreśla żadnych ram czasowych dla uzyskania statusu mieszkańca, jak również przepisy ustawy lokalowej nie zawierają żadnych regulacji uzależniających prawo członka wspólnoty samorządowej do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego od okresu zamieszkiwania na terenie danej gminy. Dalej, Wojewoda stwierdził, że niedozwoloną modyfikację przepisów ustawy lokalowej stanowi określony w § 6 ust. 1 uchwały wymóg nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W tej kwestii zwrócił uwagę na regulację art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 23 ust. 2 ustawy lokalowej i wywiódł, że rozciągnięcie wymogu braku tytułu prawnego do lokalu na wszystkich mieszkańców gminy zainteresowanych najmem lokalu gminnego nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych. Za niezgodny z prawem, w ocenie organu nadzoru, należało także uznać § 7 uchwały stwierdzający m.in., że warunkiem ubiegania się o lokal socjalny jest brak tytułu prawnego do innego lokalu, co stanowi powtórzenie regulacji ustawowej określonej w art. 23 ust. 2 ustawy lokalowej. Natomiast z faktu, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Organ nadzoru uznał również za przekraczające delegację ustawową zapisy § 15 uchwały uzależniające zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej w wysokości 4-krotności miesięcznego czynszu, obliczonego według stawek obowiązujących w dniu zawarcia umowy najmu (ust. 1), którą wójt może, na pisemny wniosek, rozłożyć na maksymalnie 10 równych rat płatnych w ciągu jednego roku (ust. 2). Zdaniem organu, kwestia odnosząca się do określenia wysokości kaucji zabezpieczającej związanej z najmem lokalu należy do materii umownej. Podstawy do przyjęcia zakwestionowanej regulacji nie daje radzie gminy art. 21 ust. 2 ustawy lokalowej, z treści którego nie można wywieść upoważnienia do kształtowania w sposób generalny zasad dotyczących kaucji zabezpieczającej związanej z umową najmu. Również za naruszający prawo w sposób istotny Wojewoda uznał § 18 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym umowy najmu nie zawiera się z osobami, które zbyły lub przekazały zajmowany lokal, dokonały zamiany lokalu o wyższym standardzie na lokal o standardzie niższym, są właścicielami lub współwłaścicielami innego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Wojewody, zapis ten stanowi niedozwoloną modyfikację przepisów ustawy lokalowej, w której sam ustawodawca określił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Rada Gminy Chrząstowice nie była zatem uprawniona do wprowadzenia dodatkowych warunków, które nie wynikają z przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę Gmina Chrząstowice wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty organu nadzoru są w znacznej części nieuzasadnione. Zdaniem Gminy, dyspozycja art. 21 ust. 3 ustawy lokalowej została w całości zrealizowana. W § 10 ust. 1 i § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały wymieniono bowiem okoliczności zamieszkiwana kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Natomiast z uwagi na charakter tych okoliczności: zły stan techniczny zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia, przesłanka ta została wymieniona w paragrafach określających pierwszeństwo najmu lokalu mieszkalnego lub lokalu socjalnego. W ocenie Gminy, oceniając swój zasób mieszkaniowy może ona ustalić warunki uzasadniające poprawę warunków zamieszkiwania w sposób realny do zrealizowania. Gmina nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu nadzoru, że brak odrębnej regulacji dotyczącej wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu stanowi podstawę do uchylenia uchwały w całości. Zapis dotyczący tej regulacji został umieszczony w ustawie w powiązaniu z ustaleniem dochodu w gospodarstwie domowym, który uzasadnia oddanie w najem lokalu mieszkalnego lub lokalu socjalnego. Gmina, ustalając zasady, ma prawo zatem dokonać oceny, czy dochód gospodarstwa domowego uprawniający do najmu jest ustalony na tyle wysoko, że uzasadnia to dodatkowo ustalenie kryterium obniżenia czynszu w niektórych wypadkach, czy też nie. Zdaniem Gminy, bezpodstawny jest również zarzut przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie wprowadzenia warunku braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego w przypadku wnioskodawców ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu, który nie jest lokalem socjalnym, zawarty w § 6 ust. 1 uchwały. Skoro bowiem celem ustawy jest zapewnienie ochrony członkom wspólnoty samorządowej o niskich dochodach i niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, to trudno uznać, że osoba posiadająca inny lokal mieszkalny na terenie tej samej lub innej gminy ma niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe tylko dlatego, że chce zaspokoić swoje potrzeby właśnie poprzez najem lokalu komunalnego. Kryterium posiadania tytułu do innego lokalu zostało w tym przypadku wskazane jako jedna z sytuacji, którą należy oceniać jako brak przesłanki posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, co wyklucza taką osobę z kręgu uprawnionych. Nieuregulowanie powyższej kwestii, które jest możliwe z uwagi na otwarty katalog zasad, jakie Rada Gminy może ustalić na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy lokalowej, w praktyce powoduje sytuacje gdy wnioskujący o najem lokalu mieszkaniec Gminy posiada inny lokal mieszkalny, w którym np. nieodpłatnie za jego zgodą zamieszkują inne osoby, sam zaś z uwagi na niski czynsz korzysta z najmu lokalu komunalnego. Podobne stanowisko Gmina przedstawiła w odniesieniu do kwestionowanego przez Wojewodę zapisu § 18 zaskarżonej uchwały. Gmina uznała natomiast zasadność zarzutów skargi odnośnie § 6 ust. 1 w części dotyczącej wymogu zamieszkiwania na stale na terenie Gminy od minimum 5 lat dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego i § 7 przedmiotowej uchwały. Zgodziła się również ze stanowiskiem Wojewody, że w § 15 w sposób nieuprawniony ustalono kaucję w wysokości wyższej, niż określona w art. 6 ustawy lokalowej. Przy czym Gmina podkreśliła, że w ramach zasad ustalonych na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy lokalowej była uprawniona do określenia, iż kaucja będzie pobierana i na jakich zasadach może być rozłożona na raty. Skoro powyższy przepis stanowi katalog otwarty, to Gmina miała uprawnienie do uregulowania omawianej kwestii w uchwale. Rada, wprowadzając kwestionowaną regulację ustaliła jedynie zasadę, że kaucja ta będzie pobierana w każdym przypadku, w celu ujednolicenia zasad w stosunku do wszystkich najemców, pozostawiając jednocześnie organowi wykonawczemu możliwość określenia zgodnie z zasadami terminów jej płatności w ratach. Na rozprawie sądowej pełnomocniczka Wojewody Opolskiego podtrzymała skargę oraz wywody w niej zawarte. Z kolei pełnomocniczka Gminy Chrząstowice wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Ponadto, stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli pod kątem zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy Chrząstowice z dnia 28 marca 2012 r., Nr XIII.89.2012, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Chrząstowice, podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (cyt. wyżej), zwanej - w dalszym ciągu - ustawą lokalową. W pierwszym rzędzie trzeba stwierdzić, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. W rozpoznawanej sprawie przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy lokalowej zawiera upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. W przepisie tym wskazano również, że w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z kolei ust. 3 art. 21 ustawy lokalowej stanowi, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu ustawy lokalowej prowadzi do wniosku, że zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych, obligatoryjnych elementów skutkuje zatem brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, a to z uwagi na brak delegacji ustawowej upoważniającej radę gminy do określenia pominiętych elementów zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby gminy w odrębnej uchwale. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w świetle powyższych uwag ogólnych Sąd uznał, że Rada Gminy Chrząstowice nie określiła wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu, do czego zobowiązuje pkt 1 ust. 3 art. 21 ustawy lokalowej. Powołany przepis wyraźnie mówi o dwóch koniecznych do uregulowania wysokościach dochodu gospodarstwa domowego: uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu. Tym samym nie można zgodzić się z argumentacją Gminy, że ustalenie w uchwale tylko wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie lokalu w najem lub podnajem stanowi o wypełnieniu dyspozycji art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy lokalowej. Stwierdzić bowiem trzeba, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny jasno określać także limit dochodu, od którego spełnienia uzależnione jest zastosowanie obniżek czynszu. Dalsza kontrola wykazała, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy lokalowej, w przedmiotowej uchwale nie zostały również określone warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. W ocenie Sądu, o wypełnieniu delegacji ustawowej w tym zakresie nie może świadczyć ustalenie w § 10 ust. 1 i § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawierania umów najmu lokalu mieszkalnego i lokalu socjalnego, należących do zasobu Gminy. Obowiązek ustalenia zasad pierwszeństwa wynika z pkt 3 ust. 3 art. 21 ustawy lokalowej, natomiast powinność określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy wynika z pkt 2 wskazanej regulacji, a więc już choćby z tego powodu nie można utożsamiać tych dwóch kwestii, co zdaje się sugerować Gmina. Podkreślenia wymaga, że uchwała nie przesądza, jakie warunki zamieszkiwania należy spełnić, by w ogóle móc ubiegać się o lokal gminny, dlatego nie sposób ustalić, w stosunku do jakiej grupy osób należy stosować uchwalone zasady pierwszeństwa. Podsumowując ten fragment rozważań stwierdzić trzeba, że w badanej uchwale Rada Gminy nie zawarła obligatoryjnych elementów zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Jak wskazano wyżej, treść aktu prawa miejscowego ma uszczegóławiać, precyzować ogólne sformułowania ustawy, gdyż jego podstawowym zadaniem jest wykonywanie tej ustawy. Tymczasem, w kwestionowanej uchwale brak jest przepisów ustalających wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu oraz pominięto w niej obowiązek uregulowania warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Już tylko z opisanych wyżej względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, jako że jej postanowienia nie tworzą kompleksowej regulacji w ramach normy kompetencyjnej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy lokalowej. W celu uniknięcia w przyszłości wad uchwały w przedmiotowym zakresie należało odnieść się również do pozostałych naruszeń prawa do jakich doszło przy podejmowaniu zakwestionowanej uchwały, a na które słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru. I tak, kolejną, istotną wadliwością jest uzależnienie przez Radę Gminy przyznania prawa do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego od długości okresu zamieszkiwania na terenie Gminy. W § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada postanowiła, że lokale mieszkalne mogą być oddawane w najem osobie zamieszkującej na stałe na terenie Gminy Chrząstowice od minimum 5 lat. W tym miejscu warto odwołać się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2021/11 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że "gmina realizując przypisane jej zadanie własne <> nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które zamieszkują na terenie gminy, krócej niż 5 lat. Dla przyjęcia danej osoby za mieszkańca danej gminy nie ma, bowiem znaczenia upływ 5-letniego okresu zamieszkiwania na terenie tej gminy. Mieszkańcem gminy jest (...) każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy" (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 16 Konstytucji RP). Słusznie dalej NSA wywodził, że "Ustawodawca nie zakreśla żadnych ram czasowych dla uzyskania statusu mieszkańca. Miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru (woli) konkretnej osoby, przy czym o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty." Również przepisy ustawy lokalowej "nie zawierają żadnych regulacji uzależniających prawo członka wspólnoty mieszkaniowej do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego od czasokresu zamieszkiwania na terenie danej gminy". Podzielając przytoczoną powyżej argumentację uznać trzeba, że Rada Gminy Chrząstowice wprowadzając w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały dodatkowe, pozaustawowe kryterium uprawniające do uzyskania lokalu mieszkalnego, w sposób istotny naruszyła prawo. Ponadto stwierdzić przyjdzie, że w omawianym § 6 ust. 1 Rada Gminy w sposób nieuprawniony ustaliła, w przypadku ubiegania się o lokal mieszkalny, wymóg braku tytułu do lokalu. W tej kwestii zauważyć trzeba, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie przesądza o tym, że po stronie członka wspólnoty samorządowej nie istnieje przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy lokalowej. Zasadność tego stanowiska potwierdza treść art. 23 ust. 2 ustawy, w którym ustawodawca wyłączył możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł do lokalu, co w efekcie oznacza, że wskazane wyłączenie nie dotyczy lokali innych niż socjalne. Przypomnienia wymaga, że m.in. w art. 4 ust. 2 oraz art. 20 ustawy lokalowej określony został zarówno cel utworzenia mieszkaniowego zasobu gminy, jak i krąg osób posiadających prawo do lokalu z tego zasobu, zatem za działanie pozaprawne należy uznać wprowadzenie dla osób ubiegających się o najem lokalu gminnego dodatkowych warunków, które nie wynikają z przepisów ustawy. Podobnie należało ocenić postanowienia zaskarżonej uchwały zawarte w § 18 ust. 5, zgodnie z którym nie zawiera się umowy najmu z osobami, które zbyły lub przekazały dotychczas zajmowany lokal, dokonały zamiany lokalu o wyższym standardzie na lokal o standardzie niższym, są właścicielami bądź współwłaścicielami innego lokalu mieszkalnego. Jeszcze raz zatem podkreślić trzeba, że zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci z mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Brak zatem podstaw, aby z procedury weryfikacji wniosków wykluczyć wnioski złożone przez osoby, które zbyły lub przekazały lokal lub budynek mieszkalny w całości lub części (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, trafnie zauważył Wojewoda Opolski, że w § 7 Rada Gminy - wprowadzając jako warunek ubiegania się o lokal socjalny m. in. brak tytułu prawnego do innego lokalu - powtórzyła przesłankę już określoną w art. 23 ust. 2 ustawy lokalowej. Takie powtórzenie regulacji ustawowych, co do zasady, należy uznać za naruszenie prawa. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Poza tym, tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem założyć sytuację, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12 i powołane tam orzecznictwo, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując stwierdzić należy, że regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. Nadto Sąd zgodził się z zarzutem, że Rada Gminy nie była upoważniona, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy lokalowej, do wprowadzenia regulacji ujętej w § 15 ocenianej uchwały, która uzależniła zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu. Możliwość wprowadzenia do umowy najmu kaucji zabezpieczającej przewidziana została w art. 6 ust. 1 ustawy lokalowej, zgodnie z którym zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Kaucja nie może przekraczać dwunastokrotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu. Ustawodawca nie przesądził tym samym obligatoryjnego charakteru kaucji, oddając inicjatywę w jej ustanowieniu stronom umowy najmu lokalu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 503/11, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie więc podnosił organ nadzoru, że z cywilnoprawnego charakteru kaucji mieszkaniowej wynika, iż kształtowanie treści porozumień kaucyjnych powinno odbywać się w drodze porozumienia stron z uwzględnieniem wyrażonej w art. 353¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) zasady swobody umów. Natomiast Rada Gminy, jako że nie jest stroną umowy najmu, nie jest też uprawniona ustalać kaucji, w tym jej wysokości warunkującej zawarcie tej umowy. W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała istotne narusza prawo, gdyż nie wykonuje w całości upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy lokalowej, a ponadto zawiera regulacje sprzeczne z ustawą oraz powtórzenie przepisów ustawowych. Takie stanowisko skutkuje uznaniem, że badana uchwała, jako sprzeczna z prawem jest nieważna w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.